东莞市关于“村改居”工作若干问题的指导意见

　　村委会改居委会是我市实现城市化管理体制的一项重要改革，是推进城市化进程、率先基本实现社会主义现代化的必然选择。为了保证这一社会工程的顺利实施，在试点取得成功的基础上，就 “村改居”工作中遇到的具体问题，提出以下指导意见。
　　一、“村改居”的条件
　　符合下列条件之一的村委会，纳入“村改居”范围：
　　（一）居民户籍人口占本村总人口一半以上的；
　　（二）以全国第五次人口普查统计数和耕地保有量为计算基础，本村人均耕地面积不足0.12亩的；
　　（三）三分之二以上的村民不从事农业劳动，不以农业收入作为主要生活来源的。
　　二、农业户口集体转居民户口问题
　　“村改居”后，要把办理农业户口集体转居民户口作为一项基础性、标志性的工作抓好。
　　（一）有“村改居”任务的镇人民政府（街道办事处）要会同公安部门成立专门领导小组，抽调人员，具体负责这项工作的组织和落实。并承担订制门牌、打印常登表和换发户口簿、居民身份证，以及在开展工作中的经费问题。“村改居”批复后的村，由所在地派出所集中办理。
　　（二）规范社区居委会街、巷、楼门号等居民地名称。要按城镇路、街、巷命名的原则，将原地名为“村民小组”、“队”等带农村色彩的地名进行变更，以既尊重历史、又赋予时代感，简明易懂的要求重新命名。在此基础上，抓紧时间完成相应的门牌编号、订制工作，组织人员统一装订。
　　（三）要集中力量对辖区所有人员进行一次全面的摸底，除核对户籍记载人员外，重点调查空挂户，下落不明、被捕或正接受刑罚而被注销户口的人员情况，以及违反计划生育所生未登记入户的人员情况。在摸底中如发现已死亡或被捕、正接受刑罚、出国定居、应征入伍但未注销户口的要及时予以注销，发现漏报的要及时办理复户。
　　（四）有步骤、分阶段，按照实际居住地登记户口的原则，在原村委会范围内取消农业户口、非农业户口、自理户口及其他类型的户口性质，实行城乡户口登记管理一体化，统一称为居民户口。
　　（五）具体的办理程序，按公安部门制定的实施细则操作。
　　三、社区管理体制改革问题
　　在村委会改为社区居委会，农业户口集体转居民户口以后，原村委会的建制和农村管理体制自然撤销，因此必须按有关法律、法规规定，设立社区居民委员会负责社区管理事务，并选举产生社区居委会成员。为了保证平稳过渡，对于原村委会成员的安置问题，各镇人民政府（街道办事处）可结合实际，参照如下做法：（一）属“一村改一居”的，原村委会成员可以过渡为社区居委会成员，任期届满后换届。（二）属合并或新设立的社区居委会，原则上要按居民委员会组织法的规定选举新一届社区居委会。（三）对于因改制受社区居委会成员名额限制未被选为社区居委会成员的人员，可招聘为社区居委会专职工作者。
　　对于社区居委会的办公场所问题，“村改居”后，社区居委会继续使用原村委会的办公场所；各镇人民政府（街道办事处）在开发新区和改造旧城区时，要按照《城市居住区规划设计规范》的规定并参照国家《党政机关办公用房建设标准》，预留办公场所和服务场所，无偿提供给社区居委会使用。
　　四、社区党组织设置问题
　　党管农村工作，既是党的优良传统，也是一个重大原则。“村改居”后，要正确处理好党支部、社区居委会和股份经济组织之间的关系，使党支部处于领导核心地位，总揽全局。社区党组织的建设是社区建设的一项重要内容，各镇人民政府（街道办事处）要按党的十六大关于“高度重视社区党的建设，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局”的要求，切实加强社区党组织建设。具体按中共东莞市委《关于加强社区党的建设工作的意见》（东委发〔2003〕5号）组织实施。
　　五、农村集体资产处置问题
　　“村改居”农村集体资产的处置必须坚持“促进集体经济发展、有利社区建设、管理，保障群众基本权益”的原则，逐步建立产权清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济管理体制。
　　（一）清产核资。在“村改居”、处置集体财产时，必须按有关规定全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。清产核资应以每个集体经济组织为单位，以帐面价值为基础，以产权归属为主要内容。原则上，集体所有的农业、工业、商业等用地一般应作价入股；改制后农业用地被转用或依法改变用途的，土地升值部分计入股份合作经济组织的公积金。属于集体的各种债权计入资产，确实无法收回的债权要经村（居）民代表会议审议确认。属于原村委会的债务情况要认真核实，弄清楚各种负债的构成和真实性，提交村（居）民代表会审议确认。需要增设募集股或进行撤并的村组，可进行资产重估。
　　清产核资工作在镇人民政府（街道办事处）经营管理部门具体指导下进行。清产核资具体业务可委托具有执业资格的中介机构开展。社区要成立社区干部、居民代表组成的清产核资工作小组，协助做好清产核资工作。清产核资后，各社区要将结果报镇人民政府（街道办事处）资产管理部门审核，并经居民代表会议确认后公布。
　　（二）制订章程。“村改居”后设立股份合作经济组织，必须根据国家法律和有关政策，结合自身实际，制订完备的章程。章程应包括股份合作经济组织设立目的、性质、组织结构、股权配置和管理、分配制度等内容。镇人民政府（街道办事处）应提供章程的示范格式。社区拟定的章程要先由镇人民政府（街道办事处）审核把关，再张榜公布、征询居民意见、提交居民或居民代表会议审议通过，并报镇人民政府（街道办事处）业务主管部门备案。需要修改章程的，须经股东代表大会三分之二以上代表出席，一半以上出席股东代表通过后才能生效。
　　（三）界定股东资格。各镇村应根据本地实际，定出界定股东资格的截止时间，统计在册人员，并提前公布。股东资格应按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则，以村民的户籍、承包责任田、履行义务等实际情况为基本依据，以原参加集体分配的村民为基础进行界定。原户籍属本地的在读大中专学生、现役义务兵等应具有股东资格；在第二轮土地延包中已实施土地承包权固化的，可作为本次改革中股东资格认定的依据。股东资格认定后，必须张榜公布，经居民代表会议确定。对股东资格认定有异议的，由村民代表会议根据国家法律和有关政策讨论决定。
　　（四）出嫁女权益界定。对出嫁女等股东的股权资格和收益分配等，要遵照国家法律、政策处理。具体参照《关于推行农村股份合作制改革的意见》和《东莞市农村股份合作组织股东资格界定若干规定》执行。
　　（五）设置股权。股份合作经济组织实质上是“村改居”后原经济的载体。应以清产核资确认的净资产为总股本金。总股本金可以划分为集体股和个人股。集体股与个人股的比例要视农村实际收入水平确定，集体股的比例以现行村的正常经费开支（包括治安、行政、教育和卫生等开支）、公共设施建设开支和社会保障开支等三方面的支出占总收入的比重来推算确定。股份合作经济组织的股份收益分配，要坚持“效益决定分配、盈利共享、风险共担”的原则，当年收益应先予弥补上年亏损，减除组织的管理费开支，提取公积金、公益金后，再按集体股和个人股的比例进行分配。集体股的收益主要用于社区行政管理费用、公共福利设施投入以及社区治安、环境卫生、文体活动、办学补贴、优抚补助等公益性支出。集体股所占的比例一般不低于改制前村组社区负担公共事务管理和公益事业开支占集体收益的比例。股份合作经济组织也可根据需要增设募集股，用于解决特定人员享受股份权益或募集发展资金等问题。个人股按经确定资格的股东人数分配后固化，可以继承。股东死亡的，其股份的继承按《继承法》办理；没有法定或指定继承人的，被继承人的股份划入集体股。今后新迁入和新出生的人口，可以通过股权继承或募集的方式成为新股东。
　　（六）建立组织架构。股份合作经济组织必须设置股东代表大会、董事会、监事会等架构，按现代企业制度的要求，逐步完善其法人治理结构。股东代表大会是股份合作经济组织的最高权力机构，股东代表按股份合作经济组织章程规定的程序选举产生，可实行“一人一票”制；董事会由股东代表大会选举产生，一般由3－7人组成，是股东代表大会的常务决策机构和管理机构，必须执行股东代表大会的决议，并向股东代表大会和全体股东负责，接受股东代表大会的监督；监事会是由股东代表大会选举产生的监督机构，一般由3－5人组成。董事会、监事会任期3年，可连选连任。
　　（七）正确处理好“村改居”中农村股份合作制改革中的三个关系。
　　1、正确处理实行农村股份合作制与“村改居”的关系。实行农村股份合作制是农村集体经济深化改革的需要。原则上，实行“村改居”的地方必须进行股份合作制改革，经济条件较好、土地较少的地区也要因地制宜、分期分批地逐步推行。
　　2、正确处理改革、发展和稳定的关系。改制后的股份合作经济仍属于集体经济，是发展城市经济和实现共同富裕的重要物质基础。要注意采取有效措施防止任何组织和个人平调、侵占、哄抢、私分集体资产，造成集体资产流失。应科学合理地确定集体股的比例，当年的收益应先提取不少于10~30％的公积金、公益金，再按集体股和个人股的比例进行分配。股份合作经济组织可将社区的社会事务管理与股份分红挂钩，促进各项管理工作的落实。个人股不得用于抵押，不得抽资退股。对于个人股权的转让，可以采取分步走的办法进行适当管制，在未完全实行公司化运作之前，股权暂不允许转让，以保持集体经济的相对稳定。
　　3、正确处理股份合作经济组织与公司制的关系。由于股份合作经济组织目前仍承担一些应由国家和社会承担的社会公益事业，在没有真正实行公司化运作、原农民尚未完全享受与城市居民相同待遇前，可采用“股份合作经济联社”、“股份合作经济社”等名称的法人架构，由市农业局报市人民政府进行组织登记和制发股权证。待条件成熟后，再组建资产经营公司或有限责任公司，进行工商登记，建立现代企业制度。村委会改社区居委会的，也可暂用XX社区股份合作经济组织的名称。
　　（八）改革现行的财务管理和会计核算制度。“村改居”后，应根据社区居委会和股份合作经济组织的不同性质采取不同的财务管理和会计核算制度。要理顺和规范社区居委会和股份合作经济组织的财务收支管理体制，遵循政企分离的原则来进行财务和收支方面的管理。要进一步明确社区居委会和股份经济组织的收支范围：凡公共、公益性的开支要统一纳入社区财政的开支范围；生产经营和股份分红纳入股份合作经济组织的开支范围。在财务管理上，社区股份合作经济组织要执行企业的会计制度，并建立和健全监事会管理制度，由社区居委会派出有财务专业知识的人员参加监事会，参与资产的营运与管理工作；社区居委会要执行行政事业单位的会计制度，并实行社区财政收支预决算管理制度，纳入社区公共财政管理的范畴。社区居委会和股份合作经济组织要自觉接受各镇区和市农业、财政、审计等职能部门的指导和监督。
　　六、“村改居”的农村集体土地处置问题
　　（一）市国土资源局是“村改居”转制工作中集体土地处置的主管部门。
建设、规划、房管、计划、农业、民政等部门应各司其职、密切配合。
　　（二）农民集体所有土地按现状划分为建设用地、农用地、未利用地。处置农民集体所有土地，应严格遵守土地利用总体规划和城建总体规划，以土地现状为基础，按土地用途管制的基本原则保持原土地用途不变；因城市建设和旧村改造经依法批准的除外。
　　（三）为实施“村改居”转制，市人民政府依法将集体建设用地转为国有；集体农用地和未利用地实行统一征（转）用，征地补偿参照《东莞市征地管理办法》（送审件）执行。
实行土地征用留成制度。政府在所征用土地中给原土地权属单位留成20%，无偿划拨给社区股份合作经济组织发展使用。
　　（四） 在土地产权明晰的前提下，集体建设用地按以下分类处置：
　　1、经依法批准的集体建设用地转为国有后，原属村委会的土地使用权直接划拨给“村改居”后的社区股份合作经济组织使用；原属村民小组的土地使用权经评估后转为量化的集体资产，属于股份合作经济组织所有。
　　2、已建地上建筑物但尚未经依法批准的用地，按照1997年、1999年清理违法用地补办手续的政策执行；属于新《土地法》实施后发生的，按新《土地法》处理；实际发生土地转让的，应补交办理土地出让手续的各项费用和土地转让税费。
　　3、土地利用总体规划确定的建设用地区内未批未建的土地，按新增建设用地办理。
　　（五）农用地和未利用地转国有后，处置如下：
　　1、在土地利用总体规划确定的建设用地区外、划入基本农田保护区或自然风景、生态水源重点保护区域的农用地保持用途不变，原农村集体与村民签订的土地承包合同在变更发包人后继续生效，原合同约定的各项条款维持不变。
　　2、在土地利用总体规划确定的建设用地区内的农用地，无论是否划入基本农田保护区或自然风景、生态水源重点保护区域，应根据城市发展规划实施严格控制，优先用于城市生态绿化系统。
因城市规划确需改变土地用途的，必须先对土地利用总体规划进行调整，占用耕地或基本农田的，应采取异地开发补充耕地和基本农田异地保护措施，确保全市耕地总量动态平衡。
　　3、未利用地纳入各级政府土地储备。
　　（六）在“村改居”范围内，禁止审批新增的单家独院式住宅用地，大力发展居民公寓住宅。
　　鼓励实施旧村庄改造的办法兴建居民公寓，盘活城镇存量建设用地。
　　原农民住宅用地转为国有土地、在依法补交土地出让金和土地补偿费后允许转让、出租、抵押。
　　因城市建设征用的，按拆迁补偿标准予以合理补偿。
　　（七）经市规划部门批准实施旧城改造和旧村庄改造所盘出的建设用地用于经营性房地产项目的，必须纳入全市年度经营性房地产项目供地计划统一管理。经市人民政府批准，可以采取挂牌出让、邀请招标、协议出让方式供地。
　　（八） 原集体土地转为国有土地，应严格遵照征购土地协议足额兑现原村民集体的各项补偿费用。
　　政府征购土地支付给原农村集体的土地补偿费、转制后的土地资产红利收益、集体土地流转收益金（扣除10%上缴市财政的部分）应纳入土地基金专户管理，作为转居民后的股民社会保障基金来源，提高城镇居民的生活保障水平。
土地基金实行统筹管理、分级核算体制。
　　加强土地基金专项审计管理，严禁私分、截流、挪用、贪污土地基金。土地基金运行情况应在社区政务公开栏上定期向群众张榜公布。
　　（九）属于“村改居”范围的集体土地转为国有土地，注销集体土地所有权登记。
　　（十）原集体建设用地按以下情况办理土地登记：
　　1、已办理集体土地使用权登记的，以村委会为申请单位，由土地登记机关集中按批次收回原核发的《集体土地使用证》，按划拨用地换发《国有土地使用证》；土地使用权发生变更的，必须先补办有关用地手续，后办理土地变更登记，核发《国有土地使用证》。
　　2、未依法办理集体土地使用权登记的，应按第（五）款规定办理有关用地手续后，到土地登记机关申请办理土地登记，核发《国有土地使用证》。
　　（十一）原农民住宅用地直接转为国有划拨土地，凭《集体土地使用证》或建设用地批准文件，申请核发《国有土地使用证》。除工本费外，免收其他费用。
　　原村组集体建设用地转为国有土地后，直接划转给社区股份合作经济组织的，凭“村改居”集体土地资产划转批复文件和《集体土地使用证》（或建设用地批准文件），申请办理土地变更登记，核发《国有土地使用证》。除工本费外，免收其他费用。
　　社区股份合作经济组织将划入土地对外转让、租赁、作价入股或合作联营时，应补交土地有偿使用各项税费；变更土地用途的，应补交地价。
　　七、“村改居”后居民住房问题
　　“村改居”后，停止宅基地的审批，禁止建设单家独户的居民住宅，改为由社区居委会按照城市居住小区的标准，统一规划建设居民住宅小区，并由此提高社区居委会配套设施的建设和管理水平，促进农村城市化。各镇人民政府（街道办事处）可根据城市化发展建设的需要，按有关规定程序逐步收回农民原有的宅基地，重新进行规划、开发，改变目前农民住房建设的混乱局面，提高城市建设品位。
　　属“城中村”改造的，各镇人民政府（街道办事处）要做好以下几项工作：一要对“城中村”的房产做好确权工作；二要制定合理的拆迁补偿安置标准；三要多渠道筹建改造资金；四要制定适合当地具体情况的改造方案。
　　八、集体资产、集体经济组织名称的变更问题
　　（一）关于集体资产名称变更问题。“村改居”后，原村委会的集体资产名称变更，凭“村改居”批准文件到市房管局办理变更手续，核发房产权属证书，除工本费外，免收任何费用。办理时需提供如下材料：1、“村改居”批准文件；2、原房地产权证件；3、填写《广东省东莞市单位房地产登记申请书》；4、股份制企业登记证及法人代表身份证复印件。
　　（二）关于集体经济组织变更登记问题。在投资主体实际不变的情况下，凭“村改居”批准文件到工商部门办理投资者名称的变更登记。以村委会名义投资的公司或其他集体企业，可参照上述办法变更投资者名称，也可以转让股权或进行转让。
　　九、社区就业问题
　　“村改居”后，社区可根据实际需要设立“劳动服务站”，承担辖区内劳动关系协调工作任务，与市、镇劳动就业服务机构形成三级服务网络，开展劳动就业服务，包括失业登记、推荐就业、协助组织转业训练、开辟社区服务岗位安置就业等。并通过职业指导，引导“农转非”失业人员转变观念，促进就业，鼓励创业。
对社区劳动就业给予以下政策支持和补贴：
　　（一）失业人员方面。按照有关规定，对“村改居”过程中有就业要求，符合劳动年龄（男16—60周岁、女16—50周岁）的“农转非”人员进行失业登记，发放《失业证》，并按城镇失业人员有关规定享受再就业扶持政策。同时，由劳动就业服务部门和劳动服务站提供免费职业介绍和一次免费职业技术岗位培训。
对下列就业难人员进行重点扶持：1、男 50周岁以上，女40周岁以上；2、夫妻双方同时失业的；3、单亲家庭需抚养子女的一方；4、正在享受最低生活保障的。
　　企业招用上述“农转非”就业难人员，签订1年以上劳动合同并参加社会保险的，按每人每年1200元的标准，由市财政再就业专项资金向企业提供岗位补贴。
　　（二）社区劳动服务站方面。劳动服务站的人员由社区居委会聘用和管理，业务上接受劳动部门指导，经费从各镇人民政府（街道办事处）收取的使用流动人员调配费中协调解决。
　　劳动服务站对所辖区内人员开展免费推荐就业服务，成功推荐就业并促使用人单位与劳动者签订一年以上劳动合同（或社区灵活就业协议）的，按200元／人的标准由市财政再就业专项资金给予社区劳动服务站推荐就业服务补贴。
　　（三）社区居委会方面。社区居委会开辟社区公益性服务岗位安置就业，并签订一年以上劳动合同（或社区灵活就业协议）的，按每人每年1200元的标准，由市财政再就业专项资金向组织安置单位提供岗位补贴。
　　以上各项优惠政策执行期限和申领方式，与现行中央、省市有关城镇下岗失业人员再就业优惠政策同步。
　　十、“村改居”居民的社会保障问题
　　（一）关于“村改居”后社区居民基本养老保险。“村改居”后，农民从原农业户口转为居民户口，不符合条件参加职工社会保险的继续按照《东莞市农民基本养老保险暂行办法》参保，按户籍所在社区维持原参保关系不变并享受待遇。
　　改制后，由社区居委会承担原村委会的农（居）民基本养老保险的管理职能，社区成立的“股份合作经济组织”必须履行原“农村集体经济合作社”在参保中的缴费职能。在股份合作经济组织的收益中或在股份中按一定的比例建立社区居民基本养老保险、社区居民合作医疗基金，保证社区居民保险费及时足额征缴。
　　（二）关于社会保险工作。“村改居”后的居民，与本市行政区域内的所有企业、机关事业单位和城镇个体经济组织等形成劳动关系的，按规定参加职工社会保险，同时停止参加农（居）民基本养老保险，享受相应的社会保险待遇。
“村改居”后，社区居委会及股份合作经济组织的工作人员应按照企事业职工管理的原则，在所在镇区的社会保障部门办理参加职工社会保险，享受相应的社会保险待遇。
　　十一、“村改居”计划生育工作
　　（一）村委会整个建制改为社区居委会后，适用的计划生育政策法规是《广东省人口与计划生育条例》第二十一条：“村民委员会整个建制转为居民委员会，原属农村居民的育龄夫妻，只生育一个子女是女孩的，从村民委员会改为居民委员会之日起（以经过上级部门验收合格，正式批准之日计算），四周年内可按间隔规定安排再生育一个子女；本人自愿将户籍迁出居民委员会，在户籍迁移时虽已安排生育但未怀孕的，取消原生育安排。农村居民自愿将户籍迁为城镇居民的，除迁入前已安排生育第二个子女且已怀孕的已婚育龄妇女可以生育外，从户籍迁入之日起，均执行城镇居民的生育规定。”
　　（二）“村改居”生育政策的过渡。“村改居”前，夫妻双方均属农村居民，所生第一个子女为女孩的，从“村改居”之日起四周年内可以一次性安排再生育一个子女，但四周年后一律不能再安排。“村改居”后生育小孩的育龄夫妇，执行城镇居民的生育政策，不能再安排生育。“村改居”后，本人自愿将户籍迁出转建制后所居住的居委会，无论户籍迁移至其他村民委员会或居民委员会，在户籍迁移时虽已安排再生育一个子女但未怀孕的，取消生育安排，不再适用四周年过渡期的生育政策，不能再生育。
　　（三）过渡期二孩生育的规划、审批工作。1、规划对象：“村改居”批准文件生效之日止，夫妻双方均属农村居民，所生第一个子女为女孩的。规划时限：“村改居”批准文件生效之日起三个月内。居委会应将规划生育二孩的名单上墙公布，以镇人民政府（街道办事处）为单位造册上报市计生局备案。2、凡符合“村改居”过渡期生育二孩条件的育龄夫妇，提出申请再生育的时间为其第一个孩子满三周岁三个月（二十八周岁以上的已婚育龄妇女不受间隔期规定限制），当地计划生育行政部门必须做到随时申请随时审批。
　　过渡期生育政策法规要加强宣传，确保“村改居”生育政策的正确实施。
　　（四）计划生育自治章程的修改、制定工作。“村改居”后，应当结合实际依法修改、制定计划生育自治章程。农村集体经济组织转为股份制企业（公司）时，所制定的股份制企业（公司）章程应有计划生育管理的条款。
　　（五）计划生育养老保险工作。对“村改居”前已办理农村独生子女父母和纯生二女结扎夫妇计划生育养老保险的，要切实做好续保工作；对“村改居”后的独生子女父母，要积极创造条件，为他们办理计划生育养老保险。
　　十二、基层妇女、共青团、工会组织建设问题
　　（一）“村改居”后，社区居委会妇女组织建设要坚持“党建带妇建”的原则，有三名妇女以上的单位可以建立妇代小组，有建立党支部的单位有条件要建立妇代小组。每个社区居委会都要建立妇代会，妇代会主任争取100%选进社区居委会，是党员且条件成熟的要进党支委。各基层妇女组织要建立健全各项工作制度，如执委会制度、妇女代表大会制度、妇女小组会议制度、汇报制度、监督制度、联络制度、学习制度、信息制度、活动制度等，对各项制度要严格要求、按计划实行，使妇女工作管理进一步规范化、制度化。
　　（二）“村改居”后，要重视社区党建带团建工作，加强社区团队组织建设，把社区团队的建设纳入社区党建的整体格局，建立健全社区共青团、少先队的工作机构和覆盖社区的青少年组织网络，不断增强社区团队组织的凝聚力和战斗力，更好地团结、教育和带领青少年，为推动社区文明建设，推动经济和社会协调发展做出积极贡献，进一步巩固党在社区中的青少年群众基础。
　　（三）“村改居”后，要按有关政策加强社区工会组织建设，同时要加强对转制企业退休人员的接收、管理工作，在管理人员、活动场地等方面加以落实，为退休人员营造和谐生活环境。
　　十三、“村改居”后社区居委会的职数设置、工资福利、办公经费问题
　　（一）人员职数设置。
　　1、社区居委会的人员职数设置。一是在政企分开的条件下，可设3—7人。要根据各社区居委会的地域面积、人口、经济总量、经济收入等不同情况，由各镇人民政府（街道办事处）具体确定社区居委会的人员职数设置，建议一类居委会设7人，二类居委会设5人，三类居委会设3人。
　　二是在政企分开不完全的情况下，可设5—9人,要根据各社区居委会的地域面积、人口、经济总量、经济收入等不同情况,由各镇人民政府（街道办事处）具体确定社区居委会的人员职数设置，建议一类居委会设9人，二类居委会设7人，三类居委会设5人。
　　2、居民小组的人员职数设置。社区居委会根据实际工作需要可下设居民小组，原则上设1—3人，一类居民小组设3人，二类居民小组设2人，三类居民小组设1人，人员可以是专职或兼职。
　　（二）人员工资待遇。
　　1、社区居委会人员的工资待遇。社区居委会人员的工资待遇可选择以下其中一种方式执行。即：一是在政企分开的条件下，集体经济收入1500万元以上或纯收入500万元以上，户籍人口3000人以上，人均地域面积3000平方米以上的为一等；集体经济收入750万元—1500万元之间（不含1500万元）或纯收入在150万元—500万元（不含500万元）之间，户籍人口1500—3000人，人均地域面积1500—3000平方米的为二等；集体经济收入750万元（不含750万元）以下或纯收入在150万元（不含150万元）以下，户籍人口1500人以下（不含1500人），人均地域面积1500平方米（不含1500平方米）以下的为三等。工资待遇原则上分5万元、4万元、3万元三个等次，一等的社区居委会人员人均年工资收入为5万元，二等的为4万元，三等的为3万元；二是在政企分开不完全的条件下，集体经济收入3000万元以上或纯收入1000万元以上，户籍人口3000人以上，人均地域面积3000平方米以上的为一等；集体经济收入1500万元—3000万元（不含3000万元）之间或纯收入在300万元—1000万元（不含1000万元）之间，户籍人口1500—3000人，人均地域面积1500—3000平方米的为二等；集体经济收入1500万元（不含1500万元）以下或纯收入在300万元（不含300万元）以下，户籍人口1500人以下（不含1500人），人均地域面积1500平方米（不含1500平方米）以下的为三等。工资待遇原则上分7万元、5万元、3万元三个等次，一等的社区居委会人员人均年工资收入为7万元，二等的为5万元，三等的为3万元。在实际操作中，凡有三分之二的指标达到某等次标准要求，可界定为该等次。这一、二、三等次中，又可根据实际情况，在每个等次中分上、中、下三档，以各等次标准的平均数为中档，上浮下调各5000元，适当拉开不同社区居委会的人均工资收入。各社区居委会人员中，可根据各人的工作量大小，工作责任的轻重以及不同工作岗位分别确定工资系数，可以定为：书记100分，副书记兼主任95分，副书记、副主任85分，一般干部75分。对不兼任居委会干部的支委可参照居委会一般干部的工资待遇标准执行。
　　2、居民小组人员的工资待遇。社区居委会下设的居民小组人员的工资待遇相当于居委会一般干部的1/3—1/2，具体标准由各社区居委会参照社区居委会的区分等次标准进行确定。各居民小组工作人员中，可根据各人的工作量大小、工作责任的轻重以及不同工作岗位分别确定工资系数，可以定为：组长100分、副组长90分、一般工作人员80分。居民小组人员工资和有关经费开支，由所在社区居委会安排并给予解决。
　　（三）社区居委会的办公经费核算问题。社区居委会的办公经费由镇人民政府（街道办事处）根据社区居委会的不同情况进行核拨，年办公经费标准为：3人的为10万元，5人的为15万元，7人的为20万元，9人的为25万元。
　　（四）工资、福利、办公经费的核拨方式。社区居委会的行政经费和居、组人员的工资、福利费用，原则上由各社区居委会的集体法人股（或股份合作社）收益中核拨。也可以由各镇区统筹，按各居委会人员人均标准上缴镇财政，由财政按月下拨。社区居委会的集体股（或股份合作社）当年的收益不足以支付社区居委会的行政经费、公益、公共事业费和居、组人员的工资、福利费用的，由集体股（或股份合作社）的积累基金支付。具体由各镇人民政府（街道办事处）制定实施方案。
　　十四、其他社会管理事务问题
　　各镇人民政府（街道办事处）对于原村负责的市政建设、治安管理、消防等社会事务，要按照城市管理办法，强化管理措施，增加投入，逐步达到中心城区的管理要求。“村改居”后，市政基础设施，如道路、路灯、环境、卫生、绿化、美化、供电、供水等方面的建设和管理，纳入市政统一管理范围，所需经费由各镇人民政府（街道办事处）与社区居委会协商解决。

各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：
　　《东莞市“村改居”工作实施方案》业经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

                                         二○○四年五月十三日

东莞市“村改居”工作实施方案

　　为贯彻落实市第十一次党代会提出的“加快农村管理体制改革，力争用五年时间基本完成村民委员会改居民委员会工作”的战略部署，加快建设现代制造业名城，根据广东省人民政府《关于印发广东省城市基层管理体制改革工作实施方案的通知》（粤府办〔2002〕14号）和中共东莞市委、东莞市人民政府《关于推进村委会改社区居委会工作的意见》（东委发〔2002〕13号）的要求，按照“整体部署、分步实施、各方配合、平稳过渡”的基本原则，就我市在中心镇铺开“村改居”工作制定实施方案如下：
　　一、“村改居”的条件
　　符合下列条件之一的村委会，纳入“村改居”范围：
　　1、居民户籍占本村人口一半以上的；
　　2、以全国第五次人口普查统计数和耕地保有量为计算基础，本村人均耕地面积不足0.12亩的；
　　3、三分之二以上的村民不从事农业劳动，不以农业收入作为主要生活来源的。
　　二、时间安排与步骤
　　今年在8个中心镇铺开“村改居”工作（其他镇可在符合条件并属于镇中心规划范围内的村选择1到2个作为试点）从2004年5月开始，至10月底结束。具体分三个阶段实施。
　　（一）准备阶段（2004年6月底完成）。
　　1、成立机构。市、各中心镇分别成立社区建设工作领导小组和“村改居”工作办公室。市已成立社区建设工作领导小组，办公室设在民政局，负责指导全市“村改居”工作。各中心镇要参照市社区建设和“村改居”工作领导机构，成立以党委书记、镇长任正副组长的镇级社区建设工作领导小组，下设“村改居”工作办公室，抽调足够的工作人员集中办公，具体负责“村改居”的日常工作；同时，市组成“村改居”指导小组，深入到村指导“村改居”工作。各中心镇的领导机构要于2004年6月15日前以文件形式报市“村改居”工作办公室。
　　2、宣传引导。由市委宣传部和市民政局共同协调市报社、市广播电台、市电视台等新闻单位设立宣传专栏或专题，有计划有步骤地加强对“村改居”工作的宣传力度，各中心镇也要充分利用新闻媒体广泛宣传，重点宣传“村改居”工作的意义，有关法规、政策，试点工作经验、做法等，提高人民群众对“村改居”工作重要意义的认识，增强信心，为全面铺开“村改居”工作营造一个稳定的社会氛围。
　　3、调查研究。一是组成市调研组，深入开展“村改居”工作调研。由市府办牵头，从市委政策研究室、市民政局、市财政局、市人事局、市农业局、市国土局、市计划生育局、市妇联等部门抽调人员组成市“村改居”工作调研组，重点对“村改居”以后的工作模式、资产运营等问题进行调研。一方面认真总结已完成“村改居”试点工作的四个街道办事处的工作经验、做法和存在的问题。另一方面加强对“村改居”后，政府部门如何转变观念和职能；如何指导社区居委会开展工作；如何管理和经营集体资产等方面的调研。二是各中心镇要加强调研，根据需要和实际情况，召开各种形式的座谈会，广泛征求村民的意见，以摸清情况，掌握民意，为顺利铺开“村改居”工作做准备。
　　4、制定方案。各中心镇在调查研究的基础上，按照上级有关政策规定，结合各自的实际，制定具体的“村改居”和居委会改社区居委会工作实施方案，方案要求在2004年6月底前报市政府审批。
　　（二）实施阶段（2004年7月1日至9月底）。
　　1、召开“村改居”工作动员大会。各中心镇要按照市的总体安排，结合本镇的工作计划，开好“村改居”工作动员大会，传达有关文件精神，部署具体工作。
　　2、开展清产核资。全面清理集体资产，摸清家底，是推行农村股份合作制的关键，也是“村改居”的重点。各中心镇要结合实际，抽调镇会计人员，组成清产核资工作小组，联同村委会、村民小组的委派会计和监事会成员，分成多个审计小组，对改制村委会的村、组两级集体资产分类别、性质进行清理、核定和评估，力求做到不浮不贬，符合实际。清产核资的结果及时向群众公布。
　　3、界定配股对象。各中心镇在界定配股对象工作中，要遵循“依据法律、尊重历史、公平合理”的原则进行，以村民的户籍、承包责任田、享受集体分配和履行村民义务等情况为基本依据进行。切实保护农民的经济利益。
　　（1）确立统一界定日。在界定日以前依法可享受农民福利分配的，在册健在的农业人口和新出生人口，均可获一次性配置股份，固化股权。
　　（2）对农村出嫁女问题要深入详细核查，具体操作按《东莞市农村股份合作制经济组织股东资格界定若干规定》执行。
　　（3）张榜公布。要将配股对象名单以原集体经济组织为单位公布。公布要全面（包括对外出工作人员、出嫁女、嫁入本村的妇女、抱养子女、违反计划生育、被劳教、劳改、判刑、吸毒和逃避服兵役的村民），依照政策界定性质及作出处理，接受群众监督。
　　4、选举产生股东代表、董事会和监事会。股东代表大会是股份合作经济组织的最高权力机构，股东代表按股份合作经济组织章程规定的程序选举产生，实行“一人一票”制；董事会由股东代表大会选举产生，一般由3－7人组成，是股东代表大会的常务决策机构和管理机构。董事会必须执行股东代表大会的决议，并向股东代表大会和全体股东负责，接受股东代表大会的监督。监事会是由股东代表大会选举产生的监督机构，一般由3－5人组成。董事会、监事会任期3年，可连选连任。
　　5、选举社区居委会领导班子。“村改居”后成立的社区居委会领导班子成员的选举问题分三种情况处理，一是属“一村换一居”的，原村委会成员可以过渡为社区居委会成员，任期届满后换届；二是属于合并成立的社区居委会，原则上按居民委员会组织法的规定选举新一届社区民委会。三是因改制受社区居委会成员名额限制末补选为社区居委会成员的人员，可招聘为社区居委会的专职工作者。但是否实行社区居委会领导班子选举，各中心镇在制定“村改居”工作方案时必须做出具体意见，一同报市政府审定同意后才能实施。
　　6、理顺“村改居”后的各种关系。要按照《东莞市关于“村改居”工作若干问题的指导意见》的有关规定，理顺农业户口集体转居民户口，社区党组织设置，“村改居”后居民住房，集体资产、集体经济组织名称的变更，社区居民就业，“村改居”居民的社会保障，基层妇女、共青团、工会组织建设，“村改居”后社区居委会的职数设置、工资福利、办公经费和其他社会管理事务等关系。
　　7、建章立制。
　　（1）有关改制单位统一冠名为“XX社区居民委员会”、“XX社区党支部”，具体名称待市民政局核准以后，由各单位依法办理挂牌。
　　（2）社区居委会建立健全各项工作制度，并公布上墙；社区居委会亦可根据群众的意愿制定居规民约和居民自治章程。
　　（3）股份合作经济组织根据章程建立相关管理制度，规范股份合作经济组织的运作。
　　（三）检查验收和总结阶段（10月底完成）。
　　1、各中心镇做好改制工作的总结，对改制中的有关文件、资料进行整理、归类、入档。
　　2、各中心镇开展对“村改居”工作的自查自纠，对不规范的问题及时纠正，确保依法做好工作。
　　3、市组织检查组对各中心镇的“村改居”工作情况，进行检查验收，把改革后农民群众所享受到的利益是否真正得到提高作为主要标准，以总结经验，表彰先进。
　　三、“村改居”工作的要求
　　（一）加强领导、精心组织。要充分认识到“村改居”是我市加快现代制造业名城、率先基本实现社会主义现代化的必然选择，搞好这一工作，有利于提高集体资产管理的透明度，有利于农村集体经济管理向民主代、规范化方向发展，有利于推动农村群众观念的转变。其次要认真征求意见，统一思想、规范操作；三是各部门，各中心镇要紧密配合，形成合力，共同研究解决“村改居”工作中遇到的困难和问题。
　　（二）实行“村改居”的村委会必须符合“村改居”条件，凡不符合条件的村，暂不考虑改制。但为保证各中心镇总体规划的顺利实施，进一步规范镇中心区的建设行为，防止形成新的“城中村”，促进城市化进程，可考虑对镇中心区规划范围内的村委会进行改制，或者通过行政区划调整，将位于镇中心区规划范围内的自然村与原村委会分离，并入其他村或居委会，纳入“村改居”范围，但必须上报市政府同意才能实施。
　　（三）“村改居”工作是一项政策性强、涉及面广的社会工程。各中心镇在具体的操作过程中一定要结合实际，认真细致。并要求把这次下发的《东莞市关于“村改居”工作若干问题的指导意见》、《关于推进农村股份合作制改革的意见》和《东莞市农村股份合作经济组织股东资格界定若干规定》等三份文件精神融会贯通，作为解决实际问题的基本依据。
　　（四）各中心镇在实行“村改居”工作过程中，必须坚持维护农民利益、坚持确保集体财产不流失，坚持改革后经济保持发展。

　　为深入贯彻落实中央、省关于加强社区建设的要求，围绕把我市建设成为以国际制造业名城为特色的现代化中心城市这一中心任务，现就全面推进社区建设工作提出如下意见：

    　一、深刻认识社区建设的重要意义，明确社区建设的总体要求

   　 （一）社区建设的重要性和紧迫性。加强社区建设，是党的十五大的要求，是新形势下坚持党的群众路线，做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是我市实践江泽民同志“三个代表”重要思想，实施“一网两区三张牌”，建设现代化中心城市的重要战略措施。为全面推进我市社区建设，全市各级党组织和党员、干部特别是党员领导干部，要站在社会发展全局的高度，深刻认识推进社区建设的重要性和紧迫性，切实把这项工作摆上重要位置，抓紧抓好。

    　（二）社区建设的指导思想。以邓小平理论、江泽民同志  “三个代表”的重要思想和党的十五大精神为指导，以加强城市基层管理体制改革为重点，以理顺社区关系为突破口，以发展社区服务为龙头，以推进社区信息化为手段，。以创建文明社区活动为载体，以提高人民群众的生活质量为根本出发点，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和基层群众性自治组织建设，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进我市经济和社会的协调发展。

    　（三）社区建设的总体目标。“十五”期间，围绕我市建设现代化中心城市的发展目标和“一网两区三张牌”的工作思路，建立党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的社区管理体制，健全社区建设组织体系和工作机制，整合社区资源，形成以镇区党委为领导核心，调动各方力量共同参与社区建设的新格局，建设配套合理、档次较高的社区基础设施和灵活沟通、快速反应的社区信息网络，提高社区居民群众思想文化素质和生活质量，建设环境整洁优美、管理规范有序、服务网络完善、资源共享互惠、文体活动活跃、教育多样广泛、人际关系和谐、社会治安良好的现代文明社区。

    　（四）社区建设的基本原则。以人为本、服务居民，资源共享、共驻共建，责权统一、管理有序，扩大民主、居民自治，因地制宜、循序渐进。

   　 二。切实加强社区党的建设，充分发挥党组织在社区建设中的领导核心作用

  　  （一）加强党对社区建设的领导。镇区党委要发挥领导核心作用，统揽社区建设工作全局。对镇区下属单位，以及辖区内无主管企业、社会组织中的党组织和党员实行全面的政治、思想、组织领导，对辖区内其它机关、企事业单位党组织参与地区性、社会性、群众性、公益性工作进行指导协调；加强对辖区内群众团体工作的领导。

    　（二）加强社区党组织建设。原则上以社区居委会为单位建立党支部，在2上年内实现“一社区居委会一支部”，充分发挥社区党组织在社区建设中的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

   　 （三）加强社区内企业、社会组织党的建设。镇区党委对辖区内的各类无上级、无主管企业、非公有制企业、社会团体、民办非企业单位、社会中介组织等单位的党组织和党建工作实行属地管理。

   　 （四）加强社区内机关团体、企事业单位党的建设。由镇区党委牵头建立“社区党建联席会议” 制度，实现社区政治资源的整合，使党在社区形成整体上的政治优势和组织优势。

    　（五）加强社区党员的教育管理。镇区党委对转回居住地的离、退休党员，离职、失业、下岗职工党员，未就业毕业生党员，流动党员等实行属地管理。

    　（六）加强社区党的作风建设。各镇区要建立社区党风监督站，对社区单位进行综合考评，并及时反馈给各单位及其上级党组织，对社区内在职党员参加社区工作情况进行监督管理。

   　 三、加强社区居民委员会建设，深入开展社区各项工作

    　（一）加强社区居民委页会建设。各镇区要按照便于管理、方便群众的原则，结合人文、社会、自然等社区构成要素，制定符合本地实际的社区建设发展规划，科学、合理地重新划分社区居委会。各镇区辖区内的住宅小区，符合条件的，也应设立社区居委会，归口所属镇区管理。

   　 （二）加强社区居民自治组织建设。社区居委会必须坚持扩大基层民主，实行居民自治，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务。要建立、健全社区居民会议和社区居民代表会议制度，实行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督。要积极发挥本社区各级人大代表和政协委员的作用，充分听取他们对社区建设、社区管理的意见。

    　 （三）加强社区思想道德建设与社区教育。重视做好青少年、外来人员、老龄人口的思想政治工作，不断扩大社区思想政治工作的覆盖面。广泛动员、组织居民群众开展创建文明家庭、文明楼宇、安全文明小区和军民共建、警民共建等社区共建活动，引导居民群众自我教育、自我管理、自我服务。加强社区学校等教育阵地建设，组织开展提高居民素质的各类教育活动，协调和依托社区内各类教育机构，逐步在社区建立、完善全方位一系列化的教育体系。

    　（四）活跃社区文化、体育活动。加强社区文化阵地、队伍、活动、服务建设；依托社区资源和专业优势，形成社区文化特色，增强社区居民的认同感和凝聚力。建设社区体育运动场地、设施，挖掘社区体育活动资源，广泛开展全民体育健身活动，增进社区居民的身心健康。

   　 （五）发展社区卫生和社区计生服务。把城市卫生和计生工作的重点放到社区，建立以居民健康为中心、社区为范围、家庭为单位、需求为导向，以老年人、妇女、儿童和慢性病人为重点服务对象，集预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务为一体的新型城市卫生和计生服务网络。优化社区卫生和计生资源配置，加强社区卫生和计生服务体系的建设，不断改善社区居民的卫生和计生服务条件，提高人民健康水平。

    　（六）改善社区环境。大力推进“绿色社区”建设，使环境质量优美、公众环境意识较高。建设整洁、美观的社区环境。广泛开展群众性爱国卫生运动，做好除“四害”工作，提高社区卫生水平。

    　（七）加强社区治安综合治理。完善社区社会治安防范网络，建立以责任区民警为龙头、以社区居委会治保主任为骨干、以区内保安联防队员、群众义务治安员为依托的群防群治体系，落实防火、防盗、防事故、防破坏的各项防范和管理措施，保障社区居民的人身和财产安全。

    　增强居民法律意识，自觉遵纪守法，积极配合有关部门严厉打击各种违法犯罪行为及黑恶势力，坚决扫除黄赌毒等社会丑恶现象，加强社区内在校中小学生和青少年的法制教育，引导他们健康成长。切实加强出租屋和外来人员管理，建档登记，实现电脑化管理。加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教和戒毒出所人员的跟进管理工作，配合做好“法轮功”练习者的教育转化工作，消除各种社会不稳定因素，维护社区安定团结。

   　 四、逐步推进社区信息化建设，提高社区管理和服务水平

　　（一）建立和完善社区管理和服务信息化。积极稳妥地推进镇区社区服务中。心和社区居委会服务站住点）的建设，逐步建立和完善社区工作信息化、网络化，实现社区资源共享。要将政府的公共服务和咨询窗口通过网络延伸到社区或与社区的信息服务平台相连结，为社区居民提供方便快捷的“一站式”政务服务；促进政务公开，扩大公共信息的覆盖面。

　　（二）加强社区信息化建设的宏观规划和管理。各级政府和有关部门要加强对社区信息网络建设的宏观规划和管理，保证社区管理与服务信息化的健康发展和信息资源的合理利用及网络安全。注意防止出现“一哄而上” 的现象，避免产生新的行业垄断行为；要注意保护投资者的积极性，按照谁投资、谁受益的原则，鼓励社会资金参与社区信息化建设，鼓励第三方加入网络增值服务行列，同时加强对国际互联网及本地网站信息的监测与管理，加强信息化工程中的社会主义精神文明建设。

　　五、加强对社区建设的组织领导，确保各项工作落到实处    （一）建立、健全社区建设领导责任制。各镇区党委和政府（区办事处）要把社区建设摆上重要位置，切实加强领导，主要领导要亲自抓，分管领导具体负责，统一规划部署；要把社区建设的目标、发展规划和年度实施计划纳入经济社会发展计划和城市建设管理总体规划，有计划、有步骤地推进；市、镇区要成立社区建设工作领导小组，社区建设的日常工作由各级民政部门负责。

　　（二）加大社区建设投入和扶持力度。各级政府和有关部门要按照“财随事转”、“费随事转”的原则，根据镇区承担的职责、任务，合理确定并逐步增加镇区搞好社区建设的财力，规范和完善相关的财政转移支付，逐步加大对社区建设的投入。同时，要设立专帐，管理和使用好各级政府用于社区建设的各项管理经费和专项建设经费。

    　以政府投入为主渠道的社区服务单位，参照社会福利事业单位进行管理。非营利性的社区服务单位，由民政部门进行民办非企业单位登记管理，属营利性的社区服务单位由工商行政管理部门进行登记管理，领取企业法人营业执照。凡属福利公益性质的社区服务单位和居民委员会办公用房的租金、水电费、电话费参照民用标准收取。社区建设要坚持政府主导与社会化投入相结合的原则，要适应社会主义市场经济体制的内在要求，积极吸引社会力量、社会资源参与社区建设，鼓励社会资金投入社区建设；要积极探索政府倡导资助、社会力量积极参与社区建设的社会化发展新型社区的路子，促进社区投入机制和运行机制的创新。

　　（三）构筑社区建设工作新格局。市、镇区各有关部门要通力合作，各司其职，各负其责，积极支持和参与社区建设各项工作，切实为基层解决社区建设过程中存在的场地、资金、人才问题，为社区建设的健康发展创造良好条件。辖区内各单位都要参与社区建设，增强“驻在社区、共建社区”的意识，组织党员和职工参加各种社会性、地区性、群众性、公益性活动，有条件的单位应为社区居民开展各项活动提供人员、设施、场所等方面的支持，努力构筑党委、政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居民委员会主办、社会力量支持、群众广泛参与的整体推进社区建设的新格局。

　　（四）加强社区建设的舆论宣传和理论研究。宣传部门、民政部门和各新闻单位要坚持与时俱进，及时挖掘、宣传社区建设工作中的先进典型和新经验，加大社区建设工作的宣传力度，形成人人关心社区建设、人人支持社区建设、人人参与社区建设的舆论氛围和社会氛围。社科理论工作者要加强社区建设的调查研究，加大社区建设工作理论研究力度，积极探索现代化中心城市社区建设的新模式，为社区建设实践提供理论支持。

　　（五）建立、健全社区建设的监督和激励机制。要把社区文明程度作为衡量社区建设水平高低的重要标志，对文明社区实行动态管理，原则上每两年进行一次评选、考核，符合标准的，保持荣誉称号；工作滑坡或出现重大问题的，给予批评警告，限期整改，仍不达标者取消荣誉称号。市委、市政府每两年命名、表彰一批市级文明社区。文明社区的评选、考核由市、镇区社区建设工作领导小组进行审议，由各级文明委审定，具体工作由各级文明办负责。

　（此件发至各镇区、市直各单位）

　　主题词：民政工作　社区建设 △　意见

　　中共东莞市委办公室　　　　　　　　2002年9月6日印发（共印360份）

　　东莞市城市社区人口与计划生育工作实施意见

    　自上个世纪８０年代中期，民政部倡导开展社区服务之后，社区建设经历了一个人们从不熟悉到熟悉、从一般重视到高度重视、从点到面全面铺开的过程。１３年来，从中央到地方，各级党政领导越来越关注社区建设工作。１９９６年，江泽民总书记明确提出“大力加强社区建设”的要求；１９９８年，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能；２０００年１１月中共中央办公厅和国务院办公厅发出２３号文件，要求进一步加强社区建设。按照中央领导指示和民政部部署，各地以奋发向上的工作、与时俱进的精神、敢为人先的劲头，不断推进社区建设这项伟大的民心工程、德政工程，谱写着恢宏壮丽的城市社区建设新篇章。

   　 社区建设重在建设

　    １３年贯彻始终的主旋律

    　在重庆市江北区，该区的一位区长说，现在社区居委会的办公条件有的要比我这个区长的办公条件还要好！他们能有今天的条件，这些变化都是源自于社区建设工作的开展。

    　在南京市建邺区，社区内的办公人员熟练地利用计算机处理着各项社区事务，已经告别了居委会昨日手工作业的历史。

   　 在江西省赣州市某社区，昔日龙须沟式的社区环境，由于社区建设工作的开展，今天社区变成了大花园，居民拍手叫好。

   　 可以说，社区建设给中国的城市建设带来的，不仅仅是你追我赶争先进，更是提升了社会发展的进程，同时也给中国的城市居民带来真正的实惠和好处。

   　 １３年来的社区建设告诉我们：社区建设，重在建设。以人为本，高标准建设社区，完备社区基础设施，服务居民，这就是社区建设的主线。

   　 １３年来，民政部在倡导社区服务基础上，积极寻找、探索新时期城市社区建设的实践道路，于１９９９年开展了社区建设的试点工作，并先后在全国选择出社区服务和城市基层工作基础比较好的２６个城区作为社区建设实验区。

   　 在开展社区建设过程中，社区建设者们紧紧抓住把社区基础设施建设作为开展社区建设的切入点，建设“有形”社区，并以此来增强居民群众认同感、归属感。

  　  新风送爽，社区建设迎来新的世纪、新的生机。民政部在全国成功推进城市社区建设的基础上，于２０００年１０月９日向党中央、国务院上报了《关于在全国推进城市社区建设的意见》。

  　  这个意见引起了中央领导的高度重视，中央政治局常委会专题研究了社区建设工作，同意民政部的意见。并以中共中央办公厅、国务院办公厅名义于２０００年１１月９日向全国转发了民政部的《意见》。自此，我国城市社区建设开始进入全面推进的新阶段。

   　 ２３号文件的下发把社区建设又推向一个新的高潮。２００１年４月，社区建设实验区济南历下会议的召开，把全国城市社区建设活动正式由试点转入全面铺开。同年７月，民政部在青岛再次召开全国城市社区建设工作会议，进一步贯彻落实中办发[２０００]２３号文件精神，统一认识，部署任务，明确目标。自此各地以贯彻落实中办发[２０００]２３号文件为契机，掀起了全面推进社区建设的热潮。

   　 广东省提出，５年内在经济发达地区建立一批现代化文明社区，１０年内全省基本建成现代化文明社区；

    　上海市在第十个五年计划中明确提出，努力建设设施齐全、环境优美、管理规范、功能完善的各具特色的现代化社区；

    　云南省提出，２００２年完成社区建设基础任务；

    　北京市提出，全力打造一流都市社区；

    　福建省福州市社区建设的落脚点被明确放在“建设”二字上……

 　   对此，一位研究社区建设的专家说，社区建设工作整个过程始终以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实中办发 ２０００２３号文件和第十一次全国民政会议精神，坚持“一手抓推进，一手抓研究”的工作思路，抓实基础工作，解决关键问题，不断把城市社区建设工作引向深入。

    　体制改革，机制创新

    　１３年深入发展的主导思想

   　 “如何进一步把社区建设引向深入，向广度深度进军”，各地纷纷探索适合自己的社区建设路子。
    北京市将在城八区选择８个街道进行试点改革，这一尝试又是社区建设的一个创新。面对全国各地进行的政府体制改革，各地日益得到完善和加强的居民自治，我们深深地感受到我国社会前进发展的脚步声。

    　２３号文件下发后，全国２６个实验区在各自的省市区党委政府领导下，由民政部门牵头，有关部门配合，首先探索出了各自的社区建设模式，如“江汉模式”、“沈阳模式”等等！并在此基础上使社区建设在全国全面铺开。

  　  在社区建设改革过程中，各地积极理顺政府、街道、社区之间的关系，探索社区居民自治的思路和对策。武汉、沈阳等地率先出台了相关文件，开展了试点工作，收到了明显成效。随后，全国许多城市也陆续进行了这方面改革：重庆江北区通过整合改革，解决了“没人办事、没钱办事、没地办事、没章办事”；武汉百步亭、青岛浮山后进行了不设街道的社区建设探索；江苏省南京市鼓楼区在老街道基础上进行调整辖区规模的探索，白下区更是大胆地打破以往“区、街、社区”的传统管理方式，进行了撤消街道办事处、成立社区行政事务受理中心的试验；宁夏进行了“一个思想，两项活动，三项改革”；体制改革也成为广东的重头戏……

    　在基层民主自治中各地积极坚持从体制改革入手进行探索和完善：沈阳市坚持民主自治方向；上海理顺社区管理体制；南京完善居委会自治功能；杭州提高居民满意程度；武汉创新社区工作机制……
    如何加快推动社区建设工作，如何走出一条适合国情并具有中国特色的社区建设之路？整合社区资源和社区力量共同建设社区，倡导社区居民、驻社区机关、团体、部队、企事业单位以及各种社会团体“广泛参与”成为了大家的共识。社区建设也形成了党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。以社区党建为核心、以社区居民自治组织为主体、以社区中介组织或社区民间服务组织为补充的立体发展路子显露出来。

   　 可以说社区体制改革步伐的加快，使城市基层基础工作得到了进一步加强和完善。通过积极培育社区意识，增强了居民的认同感和归属感；通过积极培育社区组织，各地逐步建立健全了社区党的组织和社区居民委员会组织，社区组织建设逐步完善，保障了社区建设的良性运转；通过积极培育社区队伍，居委会干部结构优化、队伍精干、素质明显提高，社区中介组织发展迅速，在城市基层管理和服务中发挥了显著的作用，壮大了社区建设工作力量；通过积极培育社区活动，增强了社区建设的活力。一个新的社区管理体制已经在全国大中城市普遍展开。

    　示范引路 纵深推进 １３年社区建设的成功经验

   　 为了摸索经验、研究问题、树立榜样、推进工作，１９９９年民政部提出：开展社区建设示范活动，发挥典型引路作用，并确定了２６个全国社区建设实验区。

  　  ２００１年，在全国社区建设实验区取得成功经验的基础上，民政部又提出创建全国社区建设示范市（区）的思路，并下发了《全国城市社区建设示范活动指导纲要》及标准。

   　 此举受到许多城市的积极响应。各直辖市、省会城市和计划单列市纷纷率先行动，提出了“创建全国社区建设示范市、（区）”的响亮口号。湖北、云南、宁夏、浙江、广东、西藏、黑龙江、辽宁、海南、内蒙古、重庆、北京等３１个省、市、自治区也相继制定了社区建设示范活动实施方案，提出了具体的工作要求和措施。各地在实施过程中，精心规划、周密部署，本着突出重点、注重实效的原则，从城市的基础性工作抓起，从薄弱环节抓起，从居民群众的迫切需要出发，使示范活动真正成为解决实际问题，为群众办好事办实事的活动。

   　 工作中，各地政府紧紧抓住历史机遇，结合自己的实际，找准位置，多形式开展创建活动：四平３个月建起７５座社区小楼；保定两个月完成百个“星光计划”点；山东以示范活动为“总抓手”，在大中小城市全面推进社区建设……

  　  各地创建热情之高，措施力度之大，社会效果之好，是近年来少有的。全国已涌现出一大批社区建设的先进典型。四平会议上，民政部命名的２７个全国社区建设示范市和１４８个全国社区建设示范区，就是这批先进典型的代表。可以说，广泛开展社区建设示范活动，是全面推进社区建设的一条基本的和极为重要的措施。这次命名的全国社区建设示范市、区，本身就是开展示范活动的硕果；同时，它们又是促进全国社区建设良性快速发展的示范者、引导者、带动者和促进者。

  　  一花引来百花开。社会各界广泛参与，形成了社区建设发展的浓厚氛围。社区建设得到了社会各界的广泛关注，各地人大和政协的建议、提案显著增多；政府各有关部门根据“十五”计划纲要的要求，结合本职工作，在建立社区管理体制和运行机制中寻求结合点，深入开展社区为老“星光计划”、社区文化、社区医疗、社区计划生育、社区教育、社区就业、社区物业管理、社区治安等工作，并制订了相应管理措施；各地媒体采取多种形式报道社区建设，使社区建设家喻户晓，深入人心；广大社区居民树立了“人人为我，我为人人”的观念，积极参与社区建设；驻区单位发挥协同力量，最大限度地实现社区资源的共有、共享；理论工作者和许多科研院所把社区建设列为重点课题，形成了前所未有的社区建设的理论研究热潮。

  　  １３年来，在党和国家领导人的关注下，以中办和国办２０００２３号文件为总动员令，社区建设以破竹之势，长足发展，由“实验”进入“示范”，由示范再到全面铺开，社区建设向广度和深度进军，取得了实实在在的成效，受到了广大人民群众的欢迎。

 　   １３年来，各地纷纷采取有效措施，加大工作力度，形成了目前各地各级党委、政府高度重视，人民群众广泛参与，社会各界大力支持，大中小城市你追我赶的大好局面。

   　 从点到面 历史性变迁  １３年社区建设取得可喜的成绩

   　 回首社区建设的历程我们看到，社区建设从无到有，从点到面，从大城市向中小城市延伸，从东部发达地区向中西部地区快速推进，取得了划时代的变迁。

    　１３年来，社区建设得到全面推进，社区内各项工作得到了长足发展。在社区组织体系方面，社区规模调整基本完成，社区组织逐步健全；在社区队伍建设方面，居委会干部结构优化、队伍精干、素质明显提高；在社区服务方面，领域拓宽、内容拓展、覆盖面扩大；在社区基础设施建设方面，投入增加、力度加大，办公、活动条件大为改善；在社区工作运行机制方面，内外关系逐渐理顺，新的工作机制正在形成；在社区民主政治建设方面，制度逐步健全，程序正在规范，居民、社会参与意识不断增强，民主自治健康发展。

    　今天的社区建设工作之所以能够迅猛推进，不能否认有经济、社会发展的客观需要，有适应经济体制、政治体制改革的必然要求，有党中央、国务院的正确领导，有各级党委、政府的高度重视，有居民群众和有关部门、社会各界的认同支持。同时，我们还必须看到各级民政部门为社区建设付出的精力和心血，也是推进社区建设的重要力量。这一点，已经为各级党委政府、人民群众和社会各界所公认、所称道。正是这些因素的综合作用，使得我国社区建设创造了一个又一个经验，取得了一个又一个成就，涌现出了一批又一批社区建设的典型。１３年来，社区建设的作用日益显现。随着社区建设工作的推进和示范活动的深入开展，社区建设已显现出强大的生命力和巨大的社会效益，在城市社会稳定、经济建设发展、人民安居乐业、两个文明建设蓬勃开展等诸多方面，都发挥出越来越大的作用。可以说，社区建设已成为新形势下城市工作的重要基础，成为建设现代化城市的基础工作，成为城市管理体制改革的重要内容。

  　  面对新世纪，今天的社区建设正在不遗余力地为群众创造安居乐业的良好环境，在提高人民生活水平和生活质量上，发挥着服务作用；在促进经济和社会协调发展、适应城市改革与发展上，发挥着推动作用；在树立党和政府形象，密切党和政府与人民群众的关系上，发挥着凝聚作用；在扩大基层民主，维护社会稳定上，发挥着保障作用；在整合拓展民政工作领域上，提高民政工作地位上，社区建设也在积极发挥着促进作用。

    　１３年来，社区建设始终以“三个代表”重要思想为指导，以人为本，实事求是，与时俱进，开拓创新，抓实基础工作，解决关键问题，加快城市社区建设的步伐，提高城市居民的生活水平。

    　青岛会议一年多来，全国社区建设呈现出快速发展、迅猛推进的态势。这种局面的形成，有赖于中央及各级党政领导的重视，居民群众、有关部门和社会各界的认同支持，以及民政部门的努力工作，也与各地广泛积极地投入创建社区建设示范市、区活动分不开。可以说，创建社区示范活动犹如一剂催化剂，对全国城市社区建设的广泛深入开展起到了重要的推动作用，它激发起各个市、区极大的工作热情，纷纷采取前所未有的力度和措施，锐意进取，开拓创新，涌现出一大批既有共性、又各具特色的先进典型。这次民政部命名的１７５个示范市（区）就是这些典型的优秀代表。这些先进典型在实践中、创造出的经验，是中国社区建设的宝贵财富；他们所表现出的积极进取、勇于创新、敢为人先、真抓实干的精神，在创新中所形成和总结出的种种工作思路，以及在实践中所探索和积累的具体工作方法，都是社区建设本质的揭示和规律的总结、归纳，其中的许多东西是直接拿来就可以应用的。实际上，通过试点先行树立典型，然后推广典型经验，发挥先进典型的引导、带动、示范、辐射作用，从而推动面上工作的发展，历来是我们十分重要的工作方法。社区建设需要成功经验引导，我们树立社区建设示范市、区的目的，就是要通过它们的示范、引导、带动和辐射，使社区建设再登新台阶，再上新水平，实现整体推进。所以，继续深入开展社区建设示范活动，充分发挥示范单位的作用，并且在工作中有计划、有要求、有检查地深化示范活动，而不是把示范市、区仅仅作为“装饰品”、“参观点”、“宣传站”，乃是当前各地绝不应忽视的问题。

   　 示范单位也要有一个准确的自我认识、自我定位。有别于传统居委会建设的社区建设，其大规模、大力度展开还是近年的事，这就决定了任何一个典型都是历史阶段性的产物，都不可能是永远的典型。今天你可能先走一步，领先他人；明天，别人就会赶上来，甚至超过去。某市的领导就深有感触地说：一年前四平市是来向我们学习的，一年后四平大大超过了我们！可见，事物是发展的，尤其是这次四平会议后，一个更大规模的社区建设高潮已经在全国形成，任何一个示范市、区要想继续保持先进，固步自封肯定会换来名落孙山。同时，任何典型都不是白璧无瑕，总有不尽人意的地方和这样那样的不足。房子建了，牌子挂了，但已定的思路和目标尚需进一步落实，不少工作还需继续提高完善。因此示范单位也应冷静地坐下来，对创建工作进行一次再认识、再总结、再研究，充分认识四平会议后各地大干快上的形势，充分认识经济、社会发展动态变化的规律，进而制定出本地区在现有基础上再发展、再提高、再完善的新思路、新举措。一句话，要做到思想认识不停顿，理论研究不停顿，工作开拓不停顿，让先进典型永葆活力和青春，让工作再上新水平。

   　 四平会议形成了许多共识，其中之一就是：社区建设重在建设，社区建设首先要建设社区，建设社区首先要重视社区基础设施建设，通过社区党支部、居委会、社区服务场所等有形的实体，增强居民群众的认同感和归属感。一位部领导甚至表示，高标准建设社区，完善社区基础设施，是关系到我们党和政府在城市的执政基础有没有“窝”、有没有着落的大事，关系到一个地方对基层民主政治建设究竟如何对待的问题。我们的各个城市、各个区，都应把高标准建设社区提高到应有的位置来认识，给予足够的重视。在这方面，市、区党委政府负有特殊的责任，因为建设社区往往是基层自己所无法解决的事，需要上级领导格外关注。当然，在有些城市，社区办公用房等基础设施的解决确有相当难度。但只要党政领导真正把它摆上议事日程，并善于抓机遇、广渠道、多形式，这个老大难问题就一定能够解决。解决了这个问题，社区建设就会有一个良好载体，居民群众和社区工作者就会额手称庆。

   　 要最大限度地发挥社区建设的综合效益和整体效益，高水平整合社区就是一个关键。衡量一个地方社区建设工作的状况和水平如何，一个重要的方面就是要看社区资源、社区工作、社区关系是否得到有效整合，整体效益是否得以较好发挥。社区资源包括人才资源和物化资源，社区工作包括党委政府部署的工作、部门的指导性工作、为民服务的工作及社区自身的工作，社区关系包括涉及社区的各种纵向和横向关系，只有做到了社区人才资源和物化资源的共享共用，只有构建起城市基层管理、为民服务和民政等社会工作的平台，只有协调处理好了基层政府及职能部门与居委会、社区党组织与社区居委会、社区居委会与物业管理及业主委员会等等方面的关系，一个社区的社区建设才能持久、协调、深入地发展。反之，如果一个地方各项工作脱节，各方相互扯皮，各自“自给自足”，这里的社区建设必然是低水平的。

   　 高质量服务社区，为社区建设营造一个良好的环境，在当前亦尤为重要。如果说社区建设在启动时期尤需党委政府强力推动的话，那么在帮助社区解决了诸如基础设施等自身难以解决的问题之后，如何通过转变职能、转变服务方式为社区创造一个良好的独立开展各项工作的环境，保证、督促社区民主自治的实现和发展，已经成为基层政府及其职能部门所必须清醒认识的问题。在这里，服务社区这个理念一定要树立，并转化为具体工作中的行动。也只有这样，才能建立“党组织领导、社区居委会主办、中介组织运作、社区居民参与、有关部门服务指导”的社区工作运行机制，建立政府依法管理、服务、指导和社区居民自治相结合的基层管理机制，进而形成中央２３号文件所提出的党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的格局和整体合力。

    　最后，高效能经营社区，增强社区建设持续发展的生命力，也是当前必须解决的又一关键问题。在四平会议上，民政部领导提出了财政支持、费随事转、有偿服务、政策优惠、社会赞助等五种思路和方法，应当说这是各地经验的集中和精炼概括，是应当“照此办理”并必然行之有效的。事实上，各地在实践中从各自实际出发，能够创造出许多卓有成效的办法。在这里我们感到需要格外强调的是，一定要认识“经营社区”的意义所在。经营社区，不但要求人们要运用一些具体思路和办法，筹措开展社区建设所必不可少的工作经费和条件；也告诉人们要把社区建设当成一项长期的工作，一项长远的事业来看待，要像抓经济建设一样，全力投入，精心运作，务求必胜。

    　基础者，事物发展的根本或起点也。社区建设的基础工作，就是指开展社区建设必须首先做好的一些基本的和起点性的工作。从社区建设的基本内容出发，从当前社区建设的实际情况出发，可以把当前社区建设工作中尤需注意的基础工作归纳为以下四个方面：一是培育社区意识，尤其是要重点培育社区居民和驻区单位的参与意识，培育社区居民的自治意识，增强社区认同感和归属感。没有社区居民和社区单位较高的参与意识，没有社区居民自觉的自治意识，从长远看，社区建设就缺乏扎实的思想基础，必定难以持久和深入。二是培育社区组织，保障社区建设良性运转。只有健全、规范和加强以社区党组织、社区居委会和社区中介组织为重点的社区组织，才能为扎实开展社区建设提供坚强有力的组织保证。三是培育社区队伍，尤其是加强社区专职工作者队伍建设和社区志愿者队伍建设，壮大社区建设工作力量，为社区建设组织一支骨干队伍。四是培育社区活动，特别是注重开展社区服务和文体娱乐活动，增强社区建设的活力，进而增强社区的凝聚力。可以说，只要抓住了以上四个方面，就是抓住了社区建设的基础工作。

   　 “基础不牢，地动山摇”。从基础工作抓起，是推进社区建设的内在规律的要求。因为没有自觉的社区意识，没有坚强的社区组织和社区工作队伍，没有活跃的社区活动，社区建设的发展只能是一句空话。要想扎实推进社区建设的发展，就必须按科学规律办事，老老实实地、真真正正地把基础工作重视起来。工作中要注意克服好高骛远、好大喜功、急功近利等不切实际的浮躁心理，树立一步一个脚印、扎扎实实推进工作的作风。有了对基础工作重要意义的清醒认识，在工作的部署、安排中把基础工作放在十分重要的位置，有计划、有步骤、有要求、有检查地开展，持之以恒、扎扎实实地抓一段时间，就一定能够抓出成效来。而只要各项基础工作做扎实了，社区建设的根基打牢了、夯实了，就会为下一步社区建设工作的整体发展以至飞跃奠定一个良好的基础。哪里有了这样的好基础，哪里的社区建设工作出成绩、上档次就是意料之中的事了。

    　抓基础，强根基，利在当前，功在长远。愿人们切勿忽视，切勿懈怠。

  　  四平会议总结、交流了一年多来城市社区建设的新经验，现场观摩了吉林省四平市的社区建设情况，集中听取了沈阳市沈河区等先进典型的大会发言，应当说，这些地方的社区建设，代表了当前我国城市社区建设的先进水平。其中的每个市、区，都有自己独到的特色。比如四平市，与会代表一致反映，听了介绍受感动，参观现场受震动，不仅其基础建设、整合城市民政工作令人耳目一新，他们拼搏向上、奋发有为、求真务实、真抓实干、敢为人先的精神，以社区为平台整体推进城市民政工作的思路，举全市之力统一规划、设计、施工建设的方法，尤其给人们以深刻启迪，为人们所深深称道和赞许。可以说，以四平市为代表的一大批社区建设的先进典型，为全国社区建设树立了令人信服的学习榜样。他们的经验，具有很强的代表性、示范性和推广价值。贯彻落实四平会议精神，首要的任务就是要认真学习、大力推广这些先进典型的先进经验。

   　 学习推广先进经验，首先必须弄清典型经验的先进之处。四平市社区建设最初给人最深的印象是，这里的社区小楼造得真是漂亮，在四平这样的经济不够发达的地方，一次性出资数千万整体建造全市社区小楼，是件非常不容易的事。但若只论硬件和基础设施，只论政府投入，许多发达城市的一个区用于社区建设的投入也可能远远超过四平市。可见，四平社区用房建设仅仅是个表象，它背后蕴含着深刻的道理，蕴藏着深刻的事实，那就是如前所述，四平展示了一个后来居上的范例，表现出了一种精神、一种思路和一种方法。如果说四平建设社区的成就已经令人称奇和感叹的话，那么四平的这种精神、思路和方法则有着更为深刻、普遍的意义，它告诉人们一个道理：搞社区建设和干别的事业一样，事在人为，只要有了这种精神、思路和方法，就没有克服不了的困难，就没有走不出的困境，就没有办不成的事。从某种意义上来讲，这才是更值得人们学习和领会的四平经验的真谛所在。学习推广先进经验，就必须在这方面下足功夫，做足文章。

    　学习推广先进经验，还必须结合实际，真学实学。这次四平现场会议总结交流的经验，都是各地贯彻落实中央关于加强社区建设的指示精神，结合本地实际努力工作的产物。一般来说，他们的经验都较为全面，具有普遍意义；同时，又都各自具有一定的地域特色。由于各个城市的人口、经济发展状况、社区工作基础等等情况千差万别，所以我们在学习某一地方的先进经验时，必须认真分析他们的成果是怎样得来的，他们的经验是怎样形成的，他们的做法是在什么情况下起作用的，他们经验的哪些部分适合自己所在城市的实际，从而找到自己学习先进经验的着力点。在这里，我们既不赞成那种过分强调市情区情不同，而不愿虚心学习先进典型的莫名其妙的傲慢自大行为，也不赞成那些东施效颦式的照搬照抄。我们所提倡的，就是要在真正弄懂并消化先进经验的精神实质的基础上，从自己的实际出发，按照当地实际情况的可能，确定本地的工作思路和方法。只有这样，才是真正认真负责的态度；也只有这样，才能把先进经验变为指导自己工作的财富，把先进地区的精神、思路和方法变为推进本地区社区建设工作的真正动力，也才能收到真正的成效。

    　先进经验的出现，为加速推进社区建设提供了一个契机。只要大家真学实学，认真推广，社区建设的推进和深化就指日可待。

  　  随着社会的发展变迁，近年来，民政工作，特别是城市民政工作呈现出一些新的特点：一是城市各项民政业务出现了关联性增大、服务对象相互交叉的趋势，比如享受最低生活保障的对象，往往又是其他民政业务的服务对象，如老年人、残疾人、优抚对象等；二是社区建设从中央到地方，越来越受到各级党政领导的重视和社会各界的关注，形势要求民政部门更好地承担起社区建设职能部门的职责，“把社区建设作为城市民政工作的重点和今后几年的主要任务抓紧抓好。”在这种情况下，怎样整合民政工作的力量，既搞好社区建设等重点民政工作，又带动城市各项民政工作的整体发展，就成了摆在城市民政工作者面前最迫切的课题。可以说，以社区为平台，以社区组织网络为基础，以基层服务网络建设为主要内容，以信息化网络建设为手段，全面推进城市民政工作的条件已经成熟。

    　为什么这样说呢？这是由多项城市民政业务的服务对象都集中在城市基层社区这个特点决定的，这就形成了这样一种客观现实：要使这些工作最大限度地得到落实，就必须通过并借助社区居委会的努力；而搞好了社区建设，社区居委会真正充分发挥了作用，包括民政在内的各项工作必然会在城市基层更好地落实。而民政部门既是负责低保、老龄、双拥、婚丧管理和社区服务等业务的部门，又是各级政府具体负责社区建设日常工作的职能部门，社区建设与低保、老龄、双拥等城市民政工作对象相互交叉、关联日益增大，因此，民政部门应当而且能够以社区建设为重点，在大力抓好社区建设的基础上，以社区居委会这个综合性基层组织为平台、为载体，依靠社区组织网络、基层服务网络和信息化网络，顺理成章地将社区服务、社会救助、拥军优属、老年服务等民政工作列入社区居委会工作的重要日程，使民政工作在基层得到落实和有力保障，从而最大限度地推动城市各项民政工作的全面发展，民政工作的整体合力、整体效益由此将得到充分的发挥和体现！

   　 四平正是清醒地认识到这种种特点、可能和需要，以勇于创新、勇于实践的精神，不失时机地将社区建设与城市民政工作整合在一起考虑，紧紧把握通过社区建设带动各项民政工作整体发展的思路，以“星光计划”带动社区建设，实现了该市社区建设的大发展、大跃进；而社区建设的加强，又进一步促进了全市各项民政工作的活跃——这后一点，随着时间的推移，随着该市社区居委会作用的充分发挥，将会越来越突出地显示出来。

   　 以城市基层社区为平台，以社区组织网络为基础，以基层服务网络建设为主要内容，以信息化网络建设为手段，在社区这个层面整合城市各项民政工作，追求城市民政工作的整体效益，提高城市民政工作的整体水平，时机已经成熟，榜样已经树立，城市民政部门切勿丧失时机。

    　在这一机制中，“社区居委会主办”和“群众广泛参与”当然是必不可少的，因为社区居委会和广大居民群众是社区建设的主体，如果没有社区居民群众的广泛参与，社区建设充其量只能是行政管理的强化和延伸，不可能达到真正意义上的群众自治；而要真正使社区建设各项具体工作开展起来，谁也不可能代替社区居委会的位置。换言之就是，领导再重视，外部环境、氛围再好，群众再热情，社区居委会不努力、不充分发挥作用，社区建设也不会长足发展。

  　  除了作为主体的社区居委会和居民群众本身之外，“党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量支持”则应当是社区建设推进机制的核心内容。

   　 ２０００年１１月，中共中央政治局常委会研究决定，在全国全面推进城市社区建设工作，这是我党在新形势下加强城市基层工作的重大举措，是新形势下坚持党的群众路线，打牢党在城市的组织基础和群众基础，巩固党的执政地位，巩固城市基层政权，维护城市政治社会稳定，促进城市现代化建设的重要举措。有鉴于此，各级党委和政府在这方面负有重要的责任。没有党委政府的清醒认识和高度重视，没有党委政府的组织保障和安排部署，没有党委政府的大力支持和强力推动，一句话，没有党委政府的主导作用，社区建设的推进往往只会是一句空话。同样，没有有关部门的配合和社会力量的支持，面对涉及面广、政策性强、难度大的社区建设工作，无论是社区居委会本身，或者是民政部门，也常常无能为力。比如要发展社区卫生，没有医疗卫生部门的参与和努力，只能是事倍功半；又如要加强社区治安，设立社区警务室，没有公安部门的参与，这件事也不可能办成。至于民政部门，由于是“各级政府具体负责社区建设日常工作的职能部门”，被党委政府赋予“指导社区服务，推动社区建设”的职能，理所当然应当积极主动地切实负起责任，发挥职能作用，当好参谋助手，做好各项日常工作，在党委政府统一领导下，协调有关部门和社会力量，才能更好地推进社区建设。应当说，民政部门的牵头协调作用在这里是不可或缺的。

 　   绝非偶然，四平市在社区建设实践中形成的“市委认识高、政府抓得实、部门配合好、民政过得硬”的经验，最为精彩、充分地演绎了这一机制，最淋漓尽致地体现、实践了这一机制。它以无可辩驳的事实告诉人们这样一个道理：只要党委政府领导同志充分认识、高度重视并加强领导、真抓落实，只要有关部门积极配合、社会各方积极参与，只要民政部门积极发挥职能作用，条件差可以创造条件，问题多可以解决问题，困难大可以克服困难，社区建设没有搞不好的！

    　努力建立这样一种机制，尤其是党政领导充分发挥主导作用，中国城市社区的大推进、大发展乃是必然之事。

  　  应当承认，由于居委会在我国已有近５０年的历史，几十年来，一些地方在居委会硬件建设方面还是做了不少有益的工作的。特别是近两年来，随着社区建设的升温，随着许多地方对居委会规模的整合，一些城市采取多种办法，使部分居委会的硬件建设有了相当可观的规模和档次，在一些城市，有的社区居委会的办公和活动场所的面积甚至达到几百上千平方米。然而，像四平这样，整个城市的社区居委会同时整体一次性启动和建设，而且统一色调、统一材料、统一标志，使社区小楼成为整个城市的亮丽风景，在全国城市中也是绝无仅有的。这种成建制全覆盖整体推进的做法，极大地扩展了社区建设在社会上的声势，使社区建设一下子成为全市人民看得见、摸得着的事物，使社区建设与居民生活质量息息相关的性质更进一步地为人们所认识，从而为全市社区建设的全面深入发展奠定了良好的基础。假如各地都能像四平这样整体推进，则几年之内，我国城市社区居委会的硬件建设将有一个根本性的变化，这无疑是我们梦寐以求的目标。

 　   四平人深深懂得，社区建设离不开硬件建设，但硬件建设并不是社区建设的全部；社区建设首先要建设社区，而建设社区的目的，则在于使社区组织有了坚强的硬件平台后，以此为依托，更好地开展各项社区建设工作，充分发挥社区居委会等组织的应有作用，促进社区各项工作的全面发展。正是本着这样的观念，四平市在普遍建造社区小楼之前，就针对本市的实际状况，科学地调整了居委会规模，将原２１０个居委会整合为７５个社区居委会，公开招聘、依法选任了一批素质高、年富力强的社区干部，建立健全了社区组织体系，建立并强化了社区的各项工作制度，培训了新上任的社区干部，大幅度增加了社区干部的生活补贴，落实了社区的办公经费；普建社区小楼之后，又普遍建立了社区服务室、社区警务室、卫生服务室、老年人活动室、图书阅览室、法律活动室等，它们犹如一个个载体，将社区建设各个方面的内容尽数容纳其中，特别是建立了微机室，通过现代信息化手段，将与本社区居民及社区建设相关的各项庞繁多杂的数据尽皆收纳其中，从而为社区服务等各项社区建设工作的开展，打下坚实基础。实践证明，四平这种既抓硬件又抓软件的做法，有效推动了该市社区建设工作的整体推进和全面发展，从而使四平朝着建设全国一流社区的高标准快速前进。

    　建设社区也好，社区建设也好，都需要整体推进，全面发展。

 　   自上个世纪５０年代城市居民委员会问世以来，缺乏办公场所和活动场地等状况就一直是一个横亘在人们面前的客观事实。在许多社区，这种状况一直延续到今天。不少社区居委会或者挤在十几数十平方米的低矮房子里办公，或者有的干脆就没有办公用房，要么把居委会主任的家当作临时办公室，要么干脆就是个“皮包居委会”。

 　   如果说居委会问世之初的工作内容还较单纯、工作任务还较轻，没有办公场所还情有可原的话，那么，经过几十年的社会发展变迁，尤其是近两年居委会规模调整之后，如今的社区居委会与几十年前已大不相同：辖区内居民人数大大增加，往往是过去的几倍；社区的工作内容和工作任务大幅度增加，由过去２０几项猛增到数十项上百项；社区工作和服务对象的素质大大提高，对服务的要求越来越高；社区居委会干部队伍本身也发生了很大变化。在这种新形势下要使社区居委会发挥更大的作用，担负起法律和社会赋予它的使命，使社区各项工作都得到加强，就必须给社区组织以最基本的工作条件，这些条件包括有一定数量的社区工作人员，居委会的办公经费和工作人员的待遇报酬要落实，尤其是居委会必须有起码的办公场所，居委会开展各种活动必须有相当的活动场所。我们不能设想，一个没有办公室，没有老年人、青少年、妇女等等社区居民的各种活动场所，只有几个居委会干部的“皮包居委会”，它能对居民群众产生多少吸引力、凝聚力和号召力，又怎能担负起新时期赋予城市社区居委会繁重的历史使命？所以，在社区建设中，必须把建设社区放在十分重要的位置，使社区居委会具备必需的、与居委会和社区居民规模相适应的办公用房、活动场地等硬件设施，改变过去几十年来居委会没有或只有狭窄办公等用房的历史，是当前的当务之急，也是推进社区建设所必备的首要条件。

　    以人为本、不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度，把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归宿，这是社区建设的基本原则。四平市正是紧紧把握住了这一原则，紧紧抓住了国家开展“星光计划”这个千载难逢的机遇，把建设社区当作“勤政为民、厚待百姓”的具体措施，从而舍得投入，下大决心全面启动全市城区７５个社区居委会的办公和活动场所建设，一举解决了该市５０多年来一直未能解决的老大难问题，翻开了四平市社区建设史上崭新的一页，进而迎来了全市社区建设的大发展、大推进，他们的经验值得各地学习借鉴。

   　 社区建设首先要建设社区。我们相信，只要充分认识到这一点，真正把建设社区放在社区建设的应有位置，各地就一定能从自己城市特点出发找出可行办法，改变社区居委会硬件建设的现状。

    　《通知》指出，要提高认识，抓紧工作，充分发挥社区警务在社区建设中的重要作用。开展社区警务建设，是公安机关主动适应社会经济发展的城市化进程，加强公安基层基础工作，全面提高公安机关控制社会治安能力的重大战略，是城市社区建设的重要内容，也是社区建设和发展的重要保障。各级公安、民政部门要充分认识社区警务建设的重要性，积极为党委、政府当好参谋，加快社区警务建设步伐，通过社区警务建设推动和促进社区建设的深入开展。

   　 《通知》要求要统筹规划，合理布局，实现社区警务建设规范运作。城市社区体制改革以后，各地公安机关要根据社区规模大小、人口多少、治安状况等因素，以一名民警负责管理实有人口3000人左右为基本标准，划分民警责任区。对于治安情况平稳、规模较小的社区，实行一社区一警制，并以社区联勤的形式加强协作配合；对于治安复杂，社区较大的社区，实行一社区两警制。在城市和县城，要以社区为单位设立社区警务室。各地在推进社区建设时，要将社区警务室建设纳入社区居委会办公用房的整体规划，落实社区警务室用房。在市、县范围内，社区警务室要做到样式统一、标识统一、配置统一。要结合实际，对社区民警承担的收集掌握情况信息、实有人口管理、治安管理、安全防范和服务群众等职责任务进行细化分解，制定明确的工作要求和考核标准，建立健全工作制度，形成科学、规范、有序、高效的社区警务工作机制。

   　 《通知》要求，要协调有关单位和部门为社区警务建设提供条件，逐步建立起适合本地实际的社区警务工作机制。要把治保会组织建设作为社区居委会建设的一项重要内容来抓，配齐配强社区治保干部。在社区居委会中，由派出所推荐一名社区民警，通过居民群众选举进入社区居委会领导班子，以利于社区治安综合治理工作的组织和协调。社区民警应在确保完成社区警务工作任务的前提下，积极参与社区各项公益事务，协助社区居委会开展工作。通过社区组织充分调动社区群众参与维护社区治安的积极性，组织、发动群众开展形式多样的治安巡逻防范活动，努力构筑严密的社区群防群治网络。    

  　  各级公安机关必须从战略的高度，切实加强对社区警务建设工作的组织领导，各市、县（区）公安局（分局）一把手是社区警务工作的第一责任人，必须亲自抓、负总责；分管领导要具体抓。要建立强有力的工作班子，制定具体的工作方案和时间表，明确各阶段的工作任务和工作目标。要根据城市社区建设的进程，规划社区警务建设工作，保证与社区建设同规划、同部署、同实施。在社区警务建设中，公安机关要积极主动地将社区警务建设的思想、建议和要求向党委、政府汇报，与民政等部门密切配合，为社区警务建设创造一个良好的环境。

 　   社区建设是一项伟大创造

    　记者（以下简称记）：不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。这一文件是在什么背景下做出的，它对我们的社会运行将会带来什么影响？

    　李宝库（以下简称李）：这是党中央、国务院的一个重要决定。做出这样一个决定，是为了使我们的社会管理方式更加适应社会发展的需要。党的十一届三中全会以来，随着农村经济体制改革的深入，我国亿万农民在党的领导下，创造了村民自治这一管理方式，即在党的领导下，广大农村依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。这一民主形式，极大地调动起亿万农民的积极性，大大提高了他们的民主政治觉悟，对农村的稳定和发展产生了巨大作用。相比之下，城市基层社会管理工作就显得比较薄弱。城市居委会这一管理形式在规模、人员、工作手段等方面都存在不适应的问题。在这样的情况下，根据中央领导同志的指示精神，经过几年的认真探索，总结各地的新鲜经验，找到了社区建设这一管理方式。

   　 推进社区建设，可以说我们党找到了一条在新形势下加强城市基层社会管理的路子。如果说，在经济体制改革和民主政治建设中，包产到户、乡镇企业、村民自治是党领导农村亿万人民群众的三项伟大创造，那么可以认为，社区建设则是党领导城市人民群众在这一进程中的又一伟大创造。

  　  记：您的评价如此之高，可见这项社会管理方式改革的意义重大。您能否概括地说一下，这种新的城市基层管理方式的主要内容是什么？

    　李：这就是由以户口管理为主，变为以居住地管理为主；由以条块结合、条条为主，变为条块结合、块块为主；由以行政化手段管理为主，变为在党的领导下，居民依法自治、自我管理为主。当然，这里说的管理，主要是通过服务加强管理，寓管理于服务之中。

  　  中国社会工作的春天到了

 　   记：社区建设成为民政部主管工作的一个重要组成部分。对于整个城市的民政工作和社会工作来说，党中央、国务院这一部署，将会有何影响？

   　 李：推进社区建设，为城市民政工作找到了一个总抓手，可以起到纲举目张的作用。社区建设工作全方位地加强社区的功能，增强社区的凝聚力，既是城市基层政权建设工作新的突破口，也是城市民政工作新的增长点。城市的民间组织管理工作，城市的基层政权和群众自治组织工作，城市的居民最低生活保障工作，城市的社会福利、社区服务和老龄工作，城市的“双拥”工作，城市的流浪乞讨人员管理工作，城市的地名管理维护工作，城市的婚丧管理和移风易俗工作等等，哪一样能离开社区这个载体？因此，抓住社区建设这个“牛鼻子”，整个城市的民政工作就带动起来了。

  　  推进社区建设，也为中国社会工作的发展带来了良好机遇。社会工作是一种帮助人和解决社会问题的工作。就社会工作的方法而言，主要有三种，即个案工作、群体工作和社区工作。其中通过社区工作解决社会问题是最基本的方法。社区建设，就是通过社区工作来解决本社区内的各种社会问题，是城市里的社会工作。因此，认真贯彻这一文件，必将大大推进我国社会工作的发展。从这个意义上说，中国社会工作的春天到来了！

  　  不能把社区居委会变成一级小政府

  　  记：您刚才讲了开展社区建设的意义，但社区建设对于全国来讲，还是一个新事物，操作起来会有较大难度，那么怎么才能切实地推进这一工作？

  　  李：关键是要扎实工作，抓住社区建设的几个关键环节：

 　   首先，建立完善的社区组织体系。所谓组织体系，一个是党的组织，一个是社区居民自治组织，当然还有社区其他组织。建立社区组织，首先是建立党的组织。社区建设一定要以党的领导为核心，要把党的基层组织建在社区。其次是建立居民自治组织。名称中央已经明确，叫社区居民委员会。社区是地域概念，居委会是组织机构名称，加在一起形成一个完整的概念。社区居民自治组织，包括社区成员代表会和社区居民委员会，前者是决策机构，后者是办事机构。社区成员代表会，由社区居民代表和社区单位代表组成，每年定期召开会议，讨论、决定社区重大事项。社区组织建设是社区建设的核心，是实行社区居民自治的最重要的部分，一定要搞好。

  　  其次，转变政府职能，实现重心下移。这是社区建设的一个难点，却是一个十分关键的环节。社区组织建立之后，要使之正常有效运转，必须赋予它一定权力。这就要求政府转变职能，市要转移一些职能给区，区要转移一些职能给街道，街道要转移一些职能给社区。在职能转移过程中，要费随事转。不然，没有经费，还是办不成事情。在这个过程中，要注意另外一个问题，就是各级政府、各个条条，不要都在社区建立组织，都给社区下任务，又把社区居委会变成了一级小政府，使其失去自治的性质。社区居委会是居民群众自治组织，街道和它的关系是指导与被指导的关系；它与物业公司的关系是指导、监督的关系。对于上级各有关部门，它有义务协助其工作，完成政府交给的任务；同时又有反映居民群众意见建议、评议监督政府人员的权力。对于物业部门，则是代表居民群众，对其行使监督、指导职能，而不是事必躬亲。总之，这个问题是一个尚未解决好，而又必须认真解决的问题，需要我们在实践中认真探索，正确处理。

    　第三，搞好社区工作的队伍建设。要注意从现职干部、大中专毕业生、军队转业干部、下岗职工、待业青年中选聘优秀人才，充实到居委会干部中，改善干部队伍结构；要通过职业道德和专业技能的培训，提高居委会干部的整体素质；要建立岗位补贴和养老、工伤、医疗保险制度，解除他们的后顾之忧；要继续发挥那些工作能力强、热心社区工作的居委会干部的作用。同时，要建立一支浩浩荡荡的社区志愿者大军；要注意发挥理论工作者的作用。现在，我们正准备和有关部门研究，为建立一支职业化的社区工作者队伍创造条件。  

 
　《中国经济时报》 2001年5月18日 

　　统计表明，全国共有１０万个社区居委会、５０万名社区居委会干部；全国城镇社区服务设施达１８万个，社区便民利民服务网点４５万个；社区专职服务人员３６万人，另有兼职人员５７万人；全国各地建立的社区服务组织９万个，志愿者人数发展到５４０万人；２９个省、自治区和直辖市都成立了社区建设领导小组。

　　随着全国社区建设示范活动的深入开展，社区建设正在向纵深发展。自民政部２００１年下发《全国城市社区建设示范活动指导纲要》以来，全国大部分省、市都相继制定了社区建设示范活动实施方案，尤其是直辖市、省会城市和计划单列市率先行动，提出了“创建全国社区建设示范市、区”的口号。目前，全国已涌现出大批具有榜样和示范作用的先进典型。

　　现在我国大部分城市的社区规模调整工作基本完成，在此基础上，各地逐步建立健全了社区党组织和社区居民委员会组织，培育和发展了社区中介组织。社区组织建设正在逐步完善，在城市基层管理和服务中发挥了显著的作用。

　　各级政府都不同程度地加大了社区基础建设的投入，通过政策扶持、多渠道筹措资金、资源共享、共驻共建等多种办法，解决社区居委会办公用房、办公经费、工作人员补贴等问题。

　　社区建设还得到了社会各界的广泛关注，共同推动社区建设的氛围初步形成。社区建设正在成为当前城市工作的重点、群众关心的热点、第三产业新的增长点。

    　在辽宁省委书记闻世震、省长薄熙来等陪同下，胡锦涛先后到大连、营口、鞍山、沈阳等地考察工作。在企业车间、海港码头和街道社区，胡锦涛与基层干部群众亲切交谈，实地了解当地国有企业改革和发展、社区建设、党的建设情况。

    　在考察城市社区建设和社会保障、再就业工作中，在大连市明泽街道、香炉礁街道和沈阳市永丰社区，胡锦涛听取了社区建设情况介绍，还看望了困难群众家庭。他在与社区干部座谈时强调，社区建设是新形势下城市工作的重要基础。要把搞好社区服务作为社区工作的主题，把做好“低保”工作作为社区的重要任务，千方百计帮助居民排忧解难，竭诚为他们办实事、办好事。胡锦涛来到大连市戚秀玉职业介绍所、鞍山市中心劳动力市场和“小铅笔”编织社、沈阳市大东区再就业培训中心，当他听说一些下岗失业人员自强不息、艰苦创业，不仅自己实现了再就业，而且帮助更多的群众解决了就业问题时，感到十分高兴。胡锦涛说，扩大就业是解决困难群众生活问题的根本性措施，一定要把这项工作放到突出位置来抓。要想方设法开辟就业门路，进一步落实和完善再就业扶持政策，大力发展和规范就业中介服务，广泛开展职业培训，努力帮助下岗失业人员走上新的工作岗位。

                                                   中共东莞市委
                                                东莞市人民政府
                                                   2004年7月1日

关于推行农村股份合作制改革的意见

　　为建立和完善与社会主义市场经济相适应的农村经济体制，解决新形势下我市农村集体经济出现的新情况新问题，保护好农民的利益，确保集体经济持续稳步健康发展，推动农村向城市顺利转型，根据国家有关法律和政策，结合我市实际，现就推进农村股份合作制改革提出如下意见。
    一、当前农村集体经济发展和改革的现状
    （一）我市农村集体经济发展状况。
2003年，全市28个镇（已完成“村改居”的莞城、东城、南城、万江四个街道办事处除外，下同）中村委会和有集体经济组织的居委会共497个，村民小组2159个。其中，有村、组两级经济的村委会354个，只有村一级经济的143个。农村集体经济呈现三个基本特点：
　　一是经济总量大。到2003年底，村、组两级集体总资产598.1亿元，其中村级428.0亿元，组级170.1亿元，平均每个村组分别为8612万元和787.9万元；净资产446.5亿元，其中村级313.6亿元，组级132.9亿元，平均每个村组分别为6310万元和616万元。两级集体总收入86.9亿元，其中村级59.4亿元，组级27.5亿元，平均每个村组分别为1195.2万元和127.4万元；两级纯收入53.5亿元，其中村级35.5亿元，组级18.0亿元，平均每个村组分别为714万元和83万元。
　　二是发展不平衡。全市村级净资产超亿元的村有80个，而资不抵债的村有11个；纯收入超千万的村有93个，经营亏损、纯收入50万元以下和收不抵支的村分别有21个、71个和147个。有经营性净资产、集体收入能维持社区行政管理费用和公益性开支并有一定盈余的村、组分别有313个和1754个，分别占63%和81.2%；村组两级集体人均福利分配最高的村达22444元，最低的只有26元。
　　三是开支负担重。村、组本级2003年负担的公共管理和公益福利费用（不含固定资产投资）总额分别为26.4亿元和14.5亿元，占当年同级集体纯收入的74.4%和80.6%。其中，人口分配支出分别为7.2亿元和9亿元，占同级公共管理和公益福利费用的27.3%和62.1%。
    加强对农村集体经济的经营管理，确保集体资产的安全和增值，维护好、实现好农民群众的合法权益，促进区域平衡协调发展，是当前一个紧迫而重大的课题。
    （二）农村股份合作制改革的基本依据。
　　深化农村经济体制改革，推行农村股份合作制，符合法律和政策规定，从实践来看都是可行的。
　　一是法律许可。宪法规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”这表明，农村社区集体经济组织有权在不违背法律的前提下进行产权制度的改革。
　　二是政策鼓励。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“农民采用多种多样的股份合作制形式兴办经济实体，是改革中的新事物，要积极扶持，正确引导，逐步完善。以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济，更应鼓励发展。”党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”
　　三是实践可行。广州、深圳、中山、南海等周边地区早在十多年前先后开展了农村股份合作制改革的实践，采取“一刀切断”的办法进行股权配置，并结合各自实际，在保证社区公共开支经费来源、股东资格界定、股份经济组织管理运作等方面进行了探索，取得了宝贵经验，为我市提供了借鉴。经验表明，股份合作制是农村集体经济体制改革的现实选择，改革必须因地制宜，分类指导，做到一镇一方案、一村一章程，不能简单套用一种模式。
　　二、开展农村股份合作制改革的重要性和必要性
　　农村股份合作制是对原有农村集体资产按股份合作制章程规定的办法，明晰集体资产归属，以资产合作为主的新型集体经济形式，是集体经济发展到一定阶段的必然要求。
    （一）实行农村股份合作制改革是完善农村基本经济制度的需要。适应经济市场化不断发展的趋势，使股份制成为公有制的主要实现形式，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是深化农村经济体制改革的基本方向，也是完善农村基本经济制度的内在要求。我市从二十世纪九十年代开始，以经济联合社和经济合作社为载体，大力发展农村集体经济，逐步形成了土地以集体统一经营为主、农民收入以集体福利分配和从事二、三产业所得为主的经营格局。只有对农村集体资产实行股份化改造，改变原来集体经济产权不清、主体不明、流转不畅的状况，增创管理体制新优势，才能更好地适应市场经济的发展要求。
    （二）实行农村股份合作制是推进农村城市化进程的客观要求。在农村工业化基本完成后，推进农村城市化已是大势所趋。只有实行农村股份合作制改革，赋予农民长期而稳定的股权，才能减轻农民对集体的依赖，更快、更好地打破原农村社区的“土围子”，从更大范围、更高层次、更多渠道上实现土地、资本、人口等生产要素的合理流动，加速农民向市民、农村社会向城市社会、农村管理体制向城市管理体制转变。
    （三）实行农村股份合作制是解决农村面临突出问题的有效途径。农村集体分配刚性增强、出嫁女利益诉求矛盾越来越大，已成为当前制约集体经济发展，影响农村稳定的突出问题。同时，随着户籍制度改革的推行，大量涌入的外来员工将与当地村民享有同等的权利和义务。这意味着如不明晰好集体经济的产权主体，集体资产所有权与受益权不对等的矛盾将会越来越突出。因此，只有通过实行股份合作制改革，做到主体明晰、股权固化、盈利共享、风险共担，才能有效解决好在“村改居”和户籍制度改革过程中将集体资产归利于民的问题，才能妥善解决好出嫁女、招郎女及新老村民福利分配等问题，才能从根本上解决好集体分配增长过快、只能增不能减的问题，确保农村经济的可持续发展和社会稳定。
　　三、农村股份合作制改革的目标、任务和要求
    （一）改革目标。按照党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的要求，改革农村社区合作经济组织的产权制度、经营机制和分配制度，力争用三年左右的时间，在全市农村建立起产权清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济管理体制，优化资源配置，保障农民合法权益，促进农村经济发展和社会稳定。
    （二）改革任务。原则上，全市所有的村组都要因地制宜地进行改革。凡具有经营性净资产、集体收入能维持社区行政管理费用和公益性开支、集体收入有一定盈余的村组，要实行资产固化量化，将集体经营性净资产按一定比例划分为集体股和个人股，并将个人股部分折股量化固定到人；目前无经营性净资产或集体收入不能维持社区行政管理费用和公益性开支的村组，则实行先固化但暂不量化，先进行股东资格界定，只设置集体股，待集体经济状况改善后再划分个人股并明确股值。
    （三）原则要求。农村股份合作制改革工作政策性强、涉及面广、情况复杂，必须坚持群众公约服从国家法律的原则，坚持走群众路线的原则，坚持因地制宜、分类指导、逐步推进的原则，坚持确保“集体经济能发展、社区管理有保障、群众个人得实惠”的原则。农村股份合作制改革应符合如下要求：
    1、产权明晰。以原经联社或经济社为单位进行改革，划清集体经济产权界限，清理债权债务，理顺产权关系，发放股权证，明晰集体经济产权主体。在改革过程中，村与组之间、不同组别之间的资产不能打乱、平调，属于哪个组别的资产，就明晰到哪个组别的村民，避免产权处置不公，引发农村矛盾。
    2、股权固化。以确定的时点为界线，界定配股对象，以“一刀切断”的方式配置股权，配股后实行“生不增、死不减，进不增、出不减”的股权制度，今后新迁入和新出生的人口须通过继承或购买才能获得股权。
    3、运作规范。制定股份合作制章程，建立股东（或股东代表）大会制度，成立董事会、监事会，可与村民代表会议、村委会和监事会实行一套人马管理。农村社区股份合作经济组织接受上级业务管理部门的监督管理；继续执行农村集体资产和财务管理各项制度，实行财务公开、民主决策、民主监督；财会人员继续实行委派制。
    4、按股分红。改革原来“按人头、定基数、逐年增长”的福利分配方式，实行“盈利共享、风险共担、先提后用、按股分红”的分配形式。
    （四）时间要求。全市农村股份合作制改革从2004年开始，力争用三年左右的时间，到2006年年底基本完成。已经完成“村改居”的莞城、东城、南城、万江等四个街道办事处，要在原农村股份合作制改革的基础上，进一步完善制度，加强管理。
    四、农村股份合作制改革的工作步骤和基本内容
    （一）成立机构。
　　农村股份合作制改革是一项重大的、深层次的综合性改革，情况复杂，任务繁重，必须成立专门机构，加强组织领导。市成立农村股份合作制改革工作领导小组，协调指导这项工作的开展。领导小组由市委、市政府领导担任正副组长，成员由市委分管副秘书长、市政府分管副秘书长，市委政研室、市农业局、发展计划局、监察局、财政局、国土局、公安局、民政局、计生局、工商局、地税局、妇联、农资办等有关部门主要领导组成。领导小组下设办公室（设在市府办），由分管副市长兼任办公室主任，有关成员单位抽调人员组成工作队，开展日常工作。各成员单位要各司其职，密切配合，共同做好改革工作。各镇党委、政府要对农村股份合作制改革工作负总责，相应成立领导机构和办事机构，切实加强组织领导。
    （二）制定方案。
　　各镇要按照市的统一部署，在认真调查研究、反复征求意见和充分尊重群众意愿的基础上，结合实际，周密制定改革方案，报市委、市政府批准后组织实施。
    （三）宣传发动。
　　农村股份合作制改革涉及广大农民的切身利益，各镇要注意把握全局，切实抓好宣传发动工作。要充分利用各种宣传工具和手段，广泛深入宣传农村股份合作制改革的性质、意义和政策，让广大基层干部群众深刻认识到，农村股份合作制是集体经济一种新的组织形式，是在城市化和户籍制度改革进程中保障农民权益的重大举措；推行农村股份合作制，不会削弱集体经济，更不会损害农民的利益。通过做好宣传发动工作，充分调动广大干部群众参与改革的积极性、主动性，营造良好的工作氛围。
    （四）清产核资。
　　推行农村股份合作制改革，必须进行清产核资。清产核资要根据《广东省农村集体资产管理条例》和《东莞市农村集体资产管理规定》等有关规定，以经联社或经济社为单位，对每个集体经济组织及其属下经济实体所有的资产、负债和所有者权益进行全面清查核实，界定资产权属，明确产权关系。除合并经济组织、发生现金募集股等特殊情况外，不提倡对原资产进行重估。
　　属于集体所有的各种流动资产、经营性长期及固定资产，包括货币资金、有价证券、应收款项、投资兴办的物业、对外投资、无形资产等，计入股份资产。
　　集体投资兴建的非经营性资产，如办公楼、学校、幼儿园、文化馆、老人院、影剧院、公园等，其资产净值计入股份合作经济组织的公积金。
　　属集体所有的土地，包括农业用地、非经营性用地及其他未开发利用的土地等暂不作价计入股份资产，只在章程中明确面积和权属。今后改变用途时，土地收益按上级有关政策规定处理。
　　属于集体的各种债权计入股份资产，确实无法收回的债权要经村民代表会议审议确认，并经上级主管部门批准后注销。
　　以村委会为单位组建股份合作经济组织的，村民小组资产加入股份合作经济组织时，村民的股份配置一般应根据该村民小组入股的资产计算，不能搞平调；需要增设募集股或进行撤并的村组，可进行资产重估。清查作价的标准由镇制定统一标准实施。
　　全市农村股份合作制改革清产核资工作由市农村集体资产管理办公室负责组织实施，清产核资工作方案由市另行制定。各镇的清产核资工作由镇政府组织，在镇农村集体资产管理部门具体指导下进行。清产核资具体业务可由镇组织实施，也可委托具有执业资格的中介机构开展。进行资产清查前，各镇要制定工作方案，各村要成立清产核资工作小组。清产核资工作方案要对清查项目、清查方法、清查重点和实际操作中可能遇到的问题作出详细说明，报市业务主管部门审核后组织实施。各村清产核资工作小组由镇业务主管部门人员、村两委干部、村民小组长、村组财会人员、监事会成员、部分村民代表、中介机构人员等组成。所有清产核资的审计记录、实地盘点记录、通过函证确认的所有债权债务记录等资料必须由工作小组成员共同签名确认。清产核资后，各村组要将结果报镇业务主管部门审核，经村民代表会议确认后公布，并报市业务主管部门备案。
    （五）制订章程。
　　股份合作经济组织必须根据国家法律和有关政策，结合自身实际，制订完备的章程。章程应包括总则、组织结构、股权的配置和界定、股权流转、股份分红、股东的权利和义务等内容。各镇应提供章程的示范格式。村组拟定的章程要先由镇审核把关，再张榜公布、征询村民意见、提交村民或村民代表会议审议通过，并报镇业务主管部门备案。需要修改章程的，须经股东代表大会三分之二以上代表出席，出席的股东代表半数以上通过，并报镇审核后才能生效。
    （六）界定股东资格。
　　各镇村应根据本地实际，定出界定股东资格的截止时间，统计在册人员，并提前公布。股东资格应按照“依据法律、尊重历史、公平合理”的原则，以村民的户籍、承包责任田、享受集体分配和履行村民义务等情况为基本依据进行界定，具体按照《农村股份合作经济组织股东资格界定办法》执行。
　　股东资格认定后，必须张榜公布，经村民代表会议确定。对股东资格认定有异议的，由村民代表会议根据国家法律和有关政策讨论决定。
    （七）设置股权。
　　实行固化量化的村组，股份合作经济组织以清产核资确认的经营性净资产为股本金，设置集体股和个人股，并按比例确定股份数量和每股股值。
　　集体股属于全体股东共同所有，其收益主要用于社区行政管理费用以及社区治安、环境卫生、人口与计划生育、文体活动、办学补贴、优抚补助等公益性支出，待条件成熟后才量化到人。集体股所占的比例一般不低于改制前村组社区负担公共事务管理和公益事业开支占集体收益的比例。个人股按经确定资格的股东人数分配，可以继承，但不得用于抵押，不得抽资退股，股权暂不允许转让，以保持集体经济的相对稳定。股东死亡的，其股份的继承按《继承法》办理；没有法定或指定继承人的，被继承人的股份划入集体股。今后新迁入和新出生的人口，可以通过股权继承或现金购股的方式成为新股东。
　　实行固化但暂不量化的村组，只设置集体股，待条件成熟后再划分个人股。
　　股份合作经济组织根据需要可增设现金股，用于募集发展资金和解决特定人员享受股份权益等问题。
    （八）建立组织架构。
　　农村股份合作经济组织必须设置股东（或股东代表）大会、董事会、监事会等架构。
　　股东（或股东代表）大会是股份合作经济组织的最高权力机构。股东（或股东代表）大会由年满18周岁具有民事行为能力的股东组成。股东代表由股东依照股份合作经济组织章程规定的程序，按“一人一票”或“一股一票”的办法选举产生。董事会是股份合作经济组织的常务决策和管理机构，一般由3－7人组成。董事会向股东代表大会和全体股东负责，执行股东代表大会的决议，并接受股东代表大会的监督。监事会是股份合作经济组织的监督机构，一般由3－5人组成。董事会、监事会的组成人员，一般由同级党组织提名，由股东（或股东代表）大会选举产生，并选出董事长和监事会主任；选举结果由村（居）委会报镇政府备案。董事会、监事会每届任期三年，可连选连任，但不得交叉任职。
股东代表大会、董事会和监事会可分别与村民代表会议、村委会和村监事会实行一套人马管理。为保持集体经济管理的连续性，减少管理成本，首届董事会成员可由两委成员兼任。村小组股份经济组织的股东（或股东代表）大会、董事会、监事会在原组级干部基础上可增补人员，但增补的人员要通过投票选举办法产生。
    （九）组织登记和制发股权证。
　　股份合作经济组织在镇政府指导下组建，报经市农业局核准登记，由市人民政府制发登记证。股份合作经济组织向股东发放股权证书，作为股东享受权利和承担义务的凭证。股权证书必须由董事长签名（或盖章）、股份合作经济组织盖章。股权证由市农业局统一印制。
    （十）检查验收。
　　村组改革工作完成后，镇政府要对改革实施、政策执行及工作效果等进行检查验收，确保改革达到“产权明晰、股权固化、运作规范、按股分红”的要求，股权证及时发放到人，有关争议和矛盾得到及时有效解决，确保改革取得实效。各镇每阶段的工作情况，要及时上报市农村股份合作制改革工作领导小组办公室。市将组织对各镇改制工作进行检查验收。
    五、正确处理好农村股份合作制改革中的几个关系
　　农村股份合作制改革是一项复杂的系统工程。在改革实施过程中，必须确保农民利益不受侵犯，农村集体资产不流失，农村集体经济不萎缩，农村社会秩序不混乱，要正确处理好四种关系：
    （一）正确处理好改革、发展和稳定的关系。改制后的股份合作经济仍属于集体经济，是发展农村经济和实现共同富裕的重要物质基础。在改制实施过程中，要注意采取有效措施，防止任何组织和个人平调、侵占、哄抢、私分集体资产，避免造成集体资产流失和新的分配不公，确保农村经济发展和社会稳定。要继续抓好集体资产管理各项工作，确保集体资产处置不乱、管理不松、运作有序。
    （二）正确处理发展与分配的关系。股份合作经济组织的股份收益分配，要坚持“效益决定分配、盈利共享、风险共担”的原则，当年收益应先予弥补上年亏损，减除组织的管理费开支，提取不少于20％的公积金、公益金后，再按集体股、个人股和募集股的比例进行分配。所提取的公积金用于发展生产，可转增股本和弥补亏损；公益金用于集体福利等公益设施建设，包括兴建学校、幼儿园、福利院等。
    （三）正确处理股份合作经济组织与村党支部和村委会的关系。村党支部是各种组织和各项工作的领导核心；村委会与股份合作组织是管理与被管理关系，村委会应当尊重股份合作经济组织依法独立进行经济活动的自主权；村两委干部可在股份合作组织交叉任职。股份合作经济组织可将社区的社会事务管理与股份分红挂钩，促进各项管理工作的落实。
    （四）正确处理股份合作经济组织与原合作经济组织的关系。由于股份合作经济组织目前仍承担一些应由国家和社会承担的社会公益事业，在没有真正实行公司化运作、原农民尚未享受与城市居民相同待遇前，可采用股份经济联合社、股份经济合作社为名称的法人架构。村委会改为居委会的社区集体经济组织，也可暂用农村股份合作经济组织的名称。